大力推行送达审计 创新审计监督模式

　　(2014年5月)

　　深圳市审计局 送达审计研究课题组

　　目 录

　　一、引 言

　　二、送达审计的定义、特征及适应范围

　　三、送达审计的利弊分析

　　（一）送达审计提高审计工作的严肃性，维护审计监督的权威性

　　（二）送达审计便于加强审计现场管理，提高审计工作的规范化

　　（三）送达审计是从机制上推行廉洁从审的有效方式

　　（四）送达审计存在的弊端

　　四、加强“送达审计”管理，大力推行“送达审计”模式

　　（一）提高认识，增强推行“送达审计”的迫切感

　　（二）构建“送达审计”的基础保障

　　（三）总结深圳市审计局政府投资审计专业局实行送达审计的做法 和经验，构建送达审计业务操作流程，强化送达审计现场管理

　　1、建立一套较为完善的投资项目送达审计操作流程

　　2、建立送审项目管理系统，强化现场集中管理，实施限时审结制度

　　3、创新实行“协审”模式，大力提高“审计生产力”

　　（四）加强对报送资料的保管与保密工作

　　（五）“送达审计”可与“就地审计”配合使用

　　五、小 结

　　大力推行送达审计 创新审计监督模式

　　国家审计机关成立三十年来，送达审计一直伴随着审计事业的发展而发展。它与就地审计一起相辅相成地成为审计机关广泛采用的两种主要的审计方式。据初步预测，全国各地审计机关送达审计面已达到开展的审计项目的30%左右，有的地方达到60%-80%，在某些专业领域更是普遍采用“送达审计”。各地审计机关相应地设立了“送达审计室”，制定和颁发了一套与送达审计相关的管理制度，建立健全了较为完整的送达审计操作流程。如深圳市审计局已建立了送达审计室（详见附件一），制定了《深圳市送达审计管理暂行办法》（详见附件二）；该局下属的政府投资审计专业局专门设立了送达审计办事大厅（详见附件三）；对政府投资项目已普遍实行送达审计，送达审计面达到100%。全国各地审计机关有的已普遍推行送达审计，有的正在逐步扩大送达审计覆盖面。如河南开封市审计局、湖北罗田县审计局根据实际工作需要，已普遍推行“送达审计”开展工作；审计署驻上海特派办对较远地区的预算执行审计项目也采用送达审计的方式。三十年来，“送达审计”取得了显著的效果，积累了大量的实践经验，有待我们总结和提高。特别是在当前全面深化改革的时代，在“注重体制创新、构建防腐机制”的新形势下，加强对送达审计的分析研究，提高对送达审计的认识，大力推行送达审计，创新审计监督模式，树立审计监督新形象，是审计机关贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要举措，具有特别重要的意义。

　　一、送达审计的定义、特征及适应范围

　　送达审计是指审计机关按照审计法规的规定和管理要求，制发审计通知书，要求被审计单位将账表凭证及相关资料如期报送到审计机关指定的地点进行审计的一种审计方式，也称为报送审计。它是与就地审计相对而言的，其主要的不同在于实施审计的“地点”不同，就地审计是直接在被审单位所在地或被审单位安排的地点开展审计工作；而送达审计的地点是审计机关所在的办公地点或专门建立“送达审计室”，一般是在审计机关办公场所内部（如附件一：深圳市审计局建立的“送达审计室”）。由于实施审计的地点不同，审计资料的交接和保管就不相同。“送达审计”要求被审单位报送相关的审计资料到审计机关指定的地点并严格办理资料交接手续，审计组及其审计人员接管审计资料，负责审计资料的保管与保密工作。为此，审计实施阶段的大量查证工作就在审计机关内部的送达审计室里进行，如查阅帐表、翻看凭证、分析测试、调查取证，形成审计工作底稿，以及审计组召开的审计业务研讨会议等活动，送达审计室成为审计工作的主战场。在送达审计室内，配有固定的办公设备和实施审计所应有的专用技术手段和方法，可以保证审计人员集中精力、较为独立地开展审计实施工作。同时，可以建立一套较为规范的送达审计现场管理制度，便以审计现场集中调控。这与“就地审计”较为松散、难于控制的审计现场管理有着较大的区别，可以避免就地审计方式下出现的被审单位的接待与公关等所带来的干扰。除此之外,送达审计与就地审计在审计内容与操作流程上基本相同，送达审计同样需要经过：审计立项→审计实施→复核审理→处理处罚与审计执行等各个阶段。

　　从报送审计资料的可行性来看，送达审计一般适用于经济业务比较简单、资金流量不大、账目比较单一的被审计单位的审计项目，如行政事业单位的部门预算审计、政府投资项目审计等；不大适用经济业务比较复杂、资金流量大、二级单位较多的审计项目，如行业审计调查、金融审计和专项资金审计等。这几年来，全国各地的“送达审计”面不断扩大，一些经济责任审计、财税审计、甚至绩效审计项目也都在尝试采用“送达审计”的方式进行。

　　二、 送达审计的利弊分析

　　“送达审计”在全国各地审计机关实行二十多年了，积累了丰富的实践经验，经过大家的不断探索，已形成了一些基本共识。如“送达审计”可以减少对被审计单位日常工作的影响，减轻被审计单位的接待负担；可以减少审计在途时间节约审计成本，提高工作效率和审计质量；从机制上促进廉政建设，树立审计机关廉洁从审的良好形象等。现结合深圳市审计局推行“送达审计”的实践做法，从“送达审计”所营造的氛围和审计现场管理的需要等方面来分析“送达审计”的利弊。

　　（一）送达审计提高审计工作的严肃性，维护审计监督的权威性

　　实行送达审计,被审单位的帐表凭证等资料必须送到审计机关接受审核，这无形之中对被审单位的违纪违法行为起到了审计监督的警示与威慑作用，发挥了审计监督的权威作用。“送达审计”客观上把被审单位与审计人员割离开来，一方面促进被审单位增强遵纪守法观念意识的形成，提高领导干部带头守法的自觉性；另一方面为审计工作的开展营造了宽松与严肃并举的氛围环境，促使审计人员严格遵守审计纪律，从严要求自己，增强责任意识，以高度负责和精益求精的工作作风开展审计工作，保证审计工作高质量完成。因而，推行“送达审计”进一步提高了审计监督的严肃性和权威性。

　　（二）送达审计便于加强审计现场管理，提高审计工作的规范化

　　在就地审计方式下，由于时空的变化，审计实施现场的不确定性等因素使得审计现场管理较为松散，这是长期以来审计管理过程中的最为薄弱的环节，已成为困扰各级审计机关的一大难题。最近,审计署及全国各地审计机关相继制定了《现场审计管理办法》，正在加强这方面的工作。在送达审计方式下，审计实施现场就在机关内部的送达审计室或办公场所，审计工作置于各项规章制度的监督管理之下，每项业务都必须按照现场管理准则执行（必须制定送达审计现场管理制度），有利于审计实施过程中的规范管理与调控。同时，审计机关的领导可以参与审计工作，及时对审计过程中查处的问题进行研究和指导。审计组在审计过程中遇到的问题，可以及时与法制审理部门研究讨论，并向领导汇报，根据实际情况，提出准确的处理意见，省去就地审计模式下的集中汇报与综合审理等环节。因此，“送达审计”可以解决就地审计现场管理存在的某些弊端，便于审计实施现场的管理与监控，节省审计时间，规范审计查证工作。

　　在“就地审计”的实施现场上，审计人员经常会遇到一些疑难的问题需要查证，往往可以随时找到被审单位的相关人员进行询证。由于这是一种经常性的询证行为，缺少必要的记录与防备，难于取得应有的效果，反而会泄漏了审计内情，以至于被审单位做出一个完美的解释或采取进一步公关交际的手段，使得审计查处工作难于深入开展，甚至出现“就地消化”的现象。这正是就地审计出现的难于调控的不规范体现，可能影响和削弱审计工作的深入开展，也违反了《审计署审计现场管理办法》的规定。而“送达审计”的查证工作集中在送达审计室里进行，发现有疑问的问题，必须做好取证和初步判断后，先向审计组汇报，经审计组讨论研究后统一向被审单位质询与交换意见。这是比较严肃和规范的审计查证的做法，有利于审计查处问题的深入推进。因而，“送达审计”的现场管理比“就地审计”的更为科学和规范。我们应该转变传统审计观念，提高对送达审计规范化的认识。经过了多年的实践，深圳市审计局十分注重审计查证等基础环节的规范化工作，尽量避免审计人员私下与被审单位相关人员进行交往和联系。通过推行送达审计，统一与被审单位质询和交换意见，确保审计查处的问题不至于走漏风声而搁浅。

　　（三）送达审计是从机制上推行廉洁从审的有效方式

　　实行送达审计，从客观上切断了审计人员与被审计单位的联系与交往，减少审计人员与被审计单位相关人员的接触机会，有效地避免被审计单位安排宴请、送礼、往来接送等不良行为，从源头遏止腐败产生。“送达审计”促使审计工作更为超脱，依法独立履行审计监督职责得到更好的体现，执法力度进一步加大，推进了廉政审计的建设。这是一种从体制机制制度上推行廉政从审的有效方式，有利于树立审计机关廉洁从审、秉公执法的良好形象。在一定程度上可以预防“大事化小、小事化了”的现象，是顺应十八届三中全会提出的加强反腐败体制机制建设和制度保障的发展要求。

　　（四）送达审计存在的弊端

　　任何一种审计方式都有其局限性，送达审计也不可避免地存在一些弊端。如若被审单位配合不力，会出现审计资料报送不及时和不完整的现象，就会影响到审计工作的开展与效率；送达审计不便于与被审计单位沟通。由于送达审计与被审计单位接触少，不利于沟通和交换意见，容易出现“误审与错判”的问题，从而给审计工作增加难度和风险；实行送达审计，必然调取被审单位的账证资料（包括电子数据）,审计机关及其审计人员负有资料交接、保管及保密的责任。在会计资料较多，原始凭证数量较大的情况下，不可能做到逐份清点，接管后一旦发现缺少难于分清责任，增加了审计人员对账证资料保管与保密的责任。针对送达审计可能出现的问题，审计机关应当制定相应的管理办法和应对措施，如实行被审单位承诺制（附件六）和被审单位提供审计资料的清单（附件四）；明确划分被审单位与审计人员的资料交接及保管保密的相应责任。

　　三、加强“送达审计”管理，大力推行“送达审计”模式

　　（一）提高认识，增强推行“送达审计”的迫切感

　　多年来，“就地审计”做为审计监督工作的主要形式以其简便易行、深入基层的优点，得到全国各级审计机关的普遍采用，为审计监督顺利实施提供了基本保障。然而，随着经济社会环境的不断改变，就地审计也显现出诸多弊端，如出现了审计实施现场管理松散，执法不规范，审计效率较低，审计质量不高，而且容易滋生不廉洁行为等问题。而“送达审计”正是从改进工作作风，避免上述现象发生、可以替代“就地审计”的另一种重要的审计方式。当前，党的十八届三中全会提出了全面深化改革，转变政府职能、改进工作作风的要求，“送达审计”就是从体制创新和制度建设方面改变目前审计工作作风的有效方式。因此，推行送达审计是当前落实全面深化改革，践行党的群众路线教育实践活动，创新审计管理模式，适应当前反腐倡廉、整顿工作作风要求的一项重要举措，应当提高认识，大力推行。

　　（二）构建“送达审计”的基础保障

　　为保障“送达审计”的顺利实施与大力推广，审计机关必须构建物质基础保障。一是创建送达审计办事大厅和对外窗口，统一受理审计资料交接手续，统一发放审计文书和统一对外联络，为被审计单位的业务办理提供一站式服务；二是建立若干个规范的送达审计室，配备账册资料保管柜，电子数据转换器等办公设备和审计专用的技术手段和方法，可将现有各处室的办公室改装为送达审计室；三是造就一支敢审善审的审计专业队伍，选配一批审计、会计、计算机管理以及工程技术方面的专业化人才。人员配备在目前编制所限的情况下，可借鉴“协审”模式开展工作。同时为激活送达审计的活力，必须建立一套与业绩相挂钩的绩效考核奖励机制。

　　（三）健全送达审计业务流程，强化送达审计现场管理

　　推行送达审计，有了一定的物质基础之后，还必须建立健全一套严格的业务操作流程与规范的现场管理制度。深圳市审计局政府投资审计专业局推行送达审计已有十多年了，经过不断的实践探索和总结经验，业已建立一套较为完善的送达审计操作流程和规范的现场管理制度，保障了审计监督的实施，提高了工作效率和审计质量，取得了显著的成果。现结合该局的实践做法与工作经验，谈谈如何构建送达审计业务流程及送达审计现场管理制度。

　　1.建立一套较为完善的投资项目送达审计操作流程

　　该局从资料接收-实施查证-问题汇总-统一查询与交换意见-审结后发送审计文书及退回资料等各个环节都制定了详细的管理办法,形成一套较为规范的业务操作流程。

　　首先，该局建立审计办事大厅和办文窗口，统一接收审计资料并统一发放审计文书，为被审计单位的业务办理提供一站式服务。同时制定了办事大厅工作制度。按照不同的审计类型（标底审计、结算审计、竣工决算审计、设计变更审计、征地拆迁审计等），制定需提供审计资料的清单(附件四)和相应的审计工程程序及工作纪律规定，摆放于窗口供被审计单位查阅和取用，公开透明审计执法行为。实行无缝对接审计资料。被审计单位将审计资料送至办事大厅时，大厅人员按照清单要求作初步查验，需查验专业资料的第一时间通知审计组人员查验，合格后办理接收回执，审计组接手管理审计资料。第一时间发出审计文书。审计文书经审批后，由办公室保密人员直接交办事大厅，由办事大厅通知被审计单位接收。

　　其次，分工明确，深入查证。审计组从办事大厅接收资料后，按照审计实施方案的分工，在各自的办公场所，各司其职，对审计资料反映的审计事项的真实性进行查证，对合法性进行判断，对效益性进行评估，必要时可以结合现场踏勘、函询、外部调查等手段获得审计证据。

　　第三、问题汇总，集中研究。由于审计组人员集中在相对紧密的工作场所，对发现的问题，可以阶段性汇总，由审计组组长牵头集中讨论研究，并随时将重大问题向上级领导汇报。审计工作中根据问题的重要性，执行六级审计会议制度，通过集体决策来解决难题、防范风险，极大地增强审计工作的针对性，提高工作效率。

　　第四、规范意见交换行为。制定交换意见工作制度，规定原则上不单独与承包商就造价审计进行交流，构筑投资审计中审计人员与利益相对方的防火墙；通过审计组两人以上及业务处领导参与的意见交流会，与被审计单位充分交换意见，保持审计的独立性以及工作的规范性。

　　第五、记录完整细致。规范各个环节的管理要求，每个环节都指定负责人并有记录，详细填写规定的表格，归入审计档案，作为审计工作质量责任认定和追究的重要依据。如必须严格细致地做好审计资料交接手续，填制规范化的《送达审计资料交接清单》（详见附件五）。

　　2.建立送审项目管理系统，强化现场集中管理，实施限时审结制度

　　该局建立一套完善的送审项目业务管理系统，对审计工作轨迹进行电脑跟踪。从大厅接收资料开始，就将该项审计任务录入该管理系统，审计工作开始计时。审计组每完成阶段性任务（如交换意见、发出补充资料等）均在该系统留下记录，相关人员及领导能实时查看审计工作进度，了解审计管理动态。为加强审计工作的时效管理，该系统设置了电脑自动提醒与报警功能，当任务临近最后时限时，系统会自动发出短信提醒；若审计工作未如期完成，系统会自动发出报警短信，相关处室及局领导能及时掌握讯息。该局建立《送达审计限时审结制度》，要求预算审计10日内必须完成，工程竣工结（决）算审计必须45日内完成。实行审计项目动态管理，限时完成工作量，避免工作出现拖拉怠慢的现象，保证送达审计按计划完成，提高工作效率。

　　审理工作提前介入、融入到审计现场管理中。由于送达审计在局内部办公，使审理工作的关口前置成为可能。审计组召开业务会，要求审理人员列席,听取审理人员意见，充分发挥审理人员的政策法规把控能力，发挥审理相关案例的专家经验，使审计工作少走弯路，避免不必要的返工。

　　建立单位领导审计现场巡查制度，规定每周分管领导参与送达审计工作制。实行送达审计后，审计组实行相对集中的管理，审计信息传递直接，便以局领导对审计过程进行控制监督带来了方便，促进了审计项目顺利实施，为审计提供及时综合保障，以确保审计任务的完成。

　　实行项目考核评比制度。该局通过引进外部专家对上年度审结项目随机抽查，揭示审计质量管理中存在的问题和不足，提出改进工作的意见和建议，完善制度机制，提高审计质量的自我修复能力。建立审计工作量通报与激励机制，定期将个人、处室审计计划完成情况、审计工作量完成情况在审计业务管理系统公告，以此鞭策后进、奖励先进，将审计工作量完成情况与个人或集体考核工作挂钩，充分调动审计人员的积极性。

　　3.创新实行“协审”模式，大力提高“审计生产力”

　　由于政府投资项目较多，单靠审计机关的工作人员很难完成全部审计任务，因此，近十余年来，深圳市审计局政府投资审计专业局积极探索“协审”管理模式。所谓“协审”模式是指审计机关在审计任务繁重与审计力量严重不足的情况下，利用社会资源开展审计监督的重要形式。该局高度重视“协审” 管理制度的建设，制定了一系列“协审”业务管理制度，实行“协审”招投标管理，不断规范政府投资项目协审行为，有效地防范了政府投资审计风险，取得了较好的效果。这几年来，协审业务量大幅度增长，2012年度，该局“协审”出具的审计报告698份，占该局报告总数的60%以上，确保送达审计任务全面完成。

　　如今，“协审”模式已成为该局的主要的业务模式，并不断地推进和健康发展。该模式是目前审计机关的审计力量严重不足的情况下，创新开展审计工作值得借鉴的有效形式。

　　（四）加强对报送审计资料的保管与保密工作

　　在送达审计方式下，被审单位所报送的资料都交由审计人员保管，增加了审计人员保管资料与保密的责任。深圳市政府投资审计专业局制定了严格的被审资料的保管与保密制度（详见附件七），强化对报送审计资料的保管与保密工作，确保会计资料的安全完整。同时,针对送达审计方式下可能出现的弊端，制定相应的措施：⑴分门别类地设计报送审计的资料清单，便于操作和分清责任；（2）严格办理资料交接手续,实施被审单位承诺制。在送达审计工作中，要求被审计单位主动配合，在审计机关指定的时间内及时、真实、完整地报送财务报表、账册、凭证、银行对账单等相关资料到指定的地点；（3）实行双重承诺制，要求现场审计人员签署资料保管、保密及审计工作责任的承诺书（详见附件六），强化工作责任感。

　　（五）“送达审计”可与“就地审计”配合使用

　　实行送达审计，并不排斥在某个审计阶段运用就地审计的方式，两者可以互相配合、灵活运用。遇到账实核对，财产清查，往来对账等情况，在送达审计室里是执行不了的，必须到现场调查取证，经请示审计组长或分管领导同意后可以到达现场进行就地审计。因而，不能把送达审计与就地审计对立起来或割裂开来机械地去认识和理解，而是要把两者有机结合起来，灵活运用，取长补短。送达审计与就地审计相互配合，有利于提高审计监督工作的效果。

　　总之，深圳市审计局每年都安排一定项目实施“送达审计”，把推行“送达审计”作为改革创新的一项重要内容，并已取得了较好的效果。当前，应从全面深化改革、创新审计监督模式出发，改变以往“就地审计”为主的审计格局，大力推行“送达审计”模式，应以行政的手段推动“送达审计”的实施，积极构建送达审计操作流程，强化送达审计现场管理。不仅符合“送达审计”条件的单位要实行“送达审计”，有些不具备条件采用“送达审计”的项目也应创造条件试行“送达审计”。不仅政府投资项目、行政单位部门预算要实行送达审计，包括企业审计、经济责任审计、绩效审计在内的各类审计都应当试行“送达审计”，把“送达审计”面从原来的较低水平提高到60%以上，形成以“送达审计”为主,“就地审计”为辅的审计新格局，从而，树立起审计监督的新形象。

　　附件一：深圳市审计局 送达审计室

　　附件二：《深圳市审计局送达审计管理办法》

　　附件三：深圳市审计局政府投资审计专业局办事大厅

　　附件四：送达审计资料交接清单

　　附件五：政府投资项目审计程序

　　附件六：被审单位承诺书

　　附件七：送达审计资料资料保管与保密制度