深圳市2008年度绩效审计工作报告

——2008年11月20日在深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

 

 

　　我受市政府委托，向市人大常委会报告2008年度我市绩效审计工作情况，请予审议。

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局按照市委、市政府关于坚持改革开放，推动科学发展，努力建设中国特色社会主义示范市的统一部署，在积极应对各种突发事件和经济环境变化的挑战、做好抗震救灾对口支援等项审计工作的同时，紧紧围绕加快推进服务型政府建设的要求，不断拓展政府绩效审计，选择对市重要物资储备、市扶持主要农产品生产基地建设资金管理使用、市房屋公用设施专用基金管理使用、市环境保护专项资金管理使用、特区内“五河”水环境综合整治、市垃圾转运站建设和运营、市少年宫建设和运营、市本级政府投资项目竣工决算状况等8个项目进行绩效审计和审计调查，评价财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映管理和体制等方面存在的问题，提出相应的改进意见和建议，积极发挥审计监督的建设性作用。我市各区审计局今年也安排了18项绩效审计，各区将公告绩效审计结果，有的向区人大常委会专题报告。

　　去年市审计局对城市轨道交通建设等10个项目进行了绩效审计，市政府按照市人大常委会的审议意见加强整改，同时对审计工作报告反映的违规问题进行了责任调查并作出处理。各被审计单位对审计意见和建议高度重视，积极整改，努力提高财政资金和公共资源的使用效益。整改情况已于2008年3月向市四届人大常委会第十八次会议报告。

　　一、审计评价

　　今年市审计局组织实施的8项绩效审计涉及公共管理、专项资金、环境保护、建设项目等内容。从总体来看，各被审计项目财政资金及公共资源的使用和管理情况较好，体现了服务型政府的管理绩效。

　　我市1996年开始建立粮食、医药、猪肉等重要物资储备制度，市财政每年向委托代储企业按实际储备量及轮换情况拨付储备费用补贴，2005至2007年共支付2.13亿元，储备物资在2006年禽流感、2008年春节雪灾等非常时期较好地发挥了保障供给、消除市场异常波动等作用，我市CPI涨幅自2007年3月起连续16个月低于全国平均水平。

　　2006年以来，我市启动保障食品安全的农产品基地建设工程。截至2008年6月底，市财政局共安排下达基地扶持资金计划3.64亿元，由市农林渔业局拨付相关企业1.08亿元，认证无公害农产品生产基地393个，我市消费的主要农产品40%以上来自认定的规模化无公害生产基地，该项目为保障农产品供应和促进食品安全发挥了重要作用。

　　自2006年11月市房屋公用设施专用基金管理中心成立以来，市、区共收取、追缴房屋公用设施专用基金30亿元，涉及1540个楼盘项目，申报收缴率为80.25％，为维护广大业主的切身利益、提升城市形象打下良好的基础。

　　市环境保护专项资金2003至2007年底共征收4.88亿元，安排使用2.33亿元，其中市财政安排使用9 000万元，批准资助项目20项；区财政安排使用1.43亿元。随着资助项目的陆续建成使用，该项资金在创建国家环保模范城市以及节能减排、污染防治等工作中发挥了积极作用。

　　特区内“五河”（布吉河、新洲河、福田河、深圳水库排洪河、大沙河）水环境综合整治2004至2007年累计投资约2.04亿元(不含为迎接国家环保模范城市复查而实施的应急工程投资)，共完成190个排污口截污，日截污量达到29.7万吨。其中，布吉河、新洲河、福田河、大沙河2007年水质平均综合污染指数，与2004年相比分别下降了6.59%、65.2%、63.05%、19.89%，新洲河、福田河、大沙河的水质污染程度明显减轻。

　　2004至2007年底，市区两级财政共拨付新型垃圾转运站建设资金5.98亿元，全市共建设完成新型垃圾转运站343座，日均处理垃圾数量由原来每座10吨提高到60吨，作业噪音降低到75分贝以下，附建公厕214座，绝大多数垃圾站内配置了除臭设备，不仅提高了垃圾转运能力，而且有效改善了市容环境，社会效益明显。

　　市少年宫项目截至2007年底共支付工程款5.31亿元,总体上完成了科技展览区、文艺活动区以及剧场影院区等功能区的建设目标，并于2005年6月正式对外开放。通过提供科技展馆、教育培训等服务，市少年宫为我市少年儿童提供了一个融教育性、知识性、趣味性、参与性为一体的校外教育场所。

　　1998至2007年间，我市政府投资项目竣工决算比例逐年提高，其中2006、2007年度竣工决算送审金额分别为33亿元、71亿元，分别较上年增长81%和114%，2008年也呈加速增长趋势，财政部门相应加大了决算批复和固定资产登记的力度，政府投资项目管理得到规范和改进。

　　二、主要问题

　　市重要物资储备绩效审计发现，我市现有重要物资的储备规模不足，部分储备品种结构不符合要求。其中，现有的粮食储备执行省下达的计划，但与国家规定的储备规模仍有较大的差距，猪肉、医药储备也难以满足城市应急需要；2007年底，医药储备中有9.44%的药品计划储备品种未进行储备，医疗器械储备也存在类似情况，而且有的药品储备与突发公共安全事件关系不大。审计还发现，我市对燃料、食盐、食用油等物资尚未建立地方储备，重要物资储备体系有待进一步完善。

市扶持主要农产品生产基地建设资金管理使用绩效审计结果显示，截至2007年底，农产品基地产品回运深圳市场的数量未能达到《深圳市主要农产品生产基地建设方案》确定的目标，除叶菜基地产品回运情况较好外，生猪和水产品基地的回运量均未达到一半。审计发现，截至2008年6月，25个生猪基地未向深圳市场供应产品，42个回运期满一年的生猪基地回运量未达到规定的数量。对于这些零回运及回运深圳数量少的基地，我市目前尚未建立相应的退出机制，一些基地长期占用扶持资金计划指标，降低了基地建设绩效。

　　特区内“五河”水环境综合整治绩效审计调查结果显示，由于建设项目前期审批环节多、耗时长，征地拆迁难，交通疏解压力大，地下管线工程施工难度大等，截污治污工程总体进度较慢，导致福田河、新洲河、大沙河、深圳水库排洪河四条河流实现第一阶段整治目标的时间滞后1至2年，布吉河至今未实现第一阶段目标，其中布吉污水处理厂项目至今只完成20％工程量，布吉河特区外每天约20万吨的污水未经任何处理直接排入河道，河流污染依旧严重，严重影响布吉河治理目标的实现。调查发现，我市特区内河流水污染的主要原因是目前市政雨污水管网不完善，大量污水经雨水管道直接排入水体，其中住宅区尤其是老城区的雨污合流比较严重。

　　市本级政府投资项目竣工决算状况审计调查发现，建设单位拖延报送竣工决算审计的问题较为突出，截至2008年7月底，已竣工而未报送决算审计的项目有713个，其中主体工程验收或交付使用2年以上的项目有478个，占已竣工未报送决算审计项目67％，涉及计划总投资363亿元。调查发现，部分政府投资项目建设进展缓慢，有的项目计划下达多年未实施，有的建设周期较长，长期无法竣工，其中1999年立项的部分项目，至2008年7月仍处于在建状况或尚未实施。

　　市房屋公用设施专用基金管理使用绩效审计发现，由于市政府《关于收缴房屋公用设施专用基金的实施意见》中规定基金追缴期间暂不接受业主或业主委员会使用基金的申请，市房屋公用设施专用基金2006年8月至2008年6月间未发生维修使用支出，业主的合理使用需求长时间得不到满足，房屋公用设施的正常维修未开展，有违房屋公用设施专用基金制度建立的初衷。审计结果显示，市房屋公用设施专用基金2006年8月至2008年6月累计收入30亿元，期间全部以活期存款形式存放银行，增值较小，管理效益有待提高。

　　市环境保护专项资金管理使用绩效审计发现，由于专项资金使用时间比较短，引导和推动专项资金使用的工作力度不够，审批效率还不高等，市环境保护专项资金未得到充分有效利用，其中市环保部门资助的20个环保项目使用专项资金5073万元，完工的只有4个（含1个贴息项目），多数项目还在建设或筹备之中，资金使用效率和效益有待提高。

　　市垃圾转运站建设和运营绩效审计发现，宝安区和光明新区考虑到城市发展的需要，在二线拓展区超前规划了一些垃圾转运站，部分站点距居民区较远，目前垃圾进站转运的数量较少,使用率较低。

　　市少年宫建设和运营绩效审计发现，由于建设工期延误、总承包单位未如期交付展品展项等，市少年宫整体推迟开放，其中地下科技展馆至今未正式对外开放，影响了社会效益的发挥。审计发现，市少年宫个别展厅利用率不高，如南座四楼艺术展厅2006年和2007年对外提供展览的天数分别为125天和74天，按年开馆312天计算，年利用率较高时只有40%。

　　市本级政府投资项目竣工决算状况审计调查发现，193个已竣工并已完成决算审计的政府投资项目存在结余资金5.04亿元，其中已上缴财政3.24亿元、仍留在建设单位未及时上缴财政1.68亿元、财政部门滞留1 200万元。对已竣工未决算、建设进展缓慢项目调查结果显示，截至2008年7月，财政资金滞留32.64亿元，这部分资金随项目沉淀，多年积累，金额不断扩大，降低了使用效率。

　　市扶持主要农产品生产基地建设资金管理使用绩效审计发现，主管单位对基地监管不到位， 2007年抽检的4家菜场有2次农药残留超标，仅采取发整改通知书、罚款及没收叶菜的处理措施，未按规定暂停资金扶持。审计还发现，我市及有关部门制定的关于农产品生产基地建设的有关文件、制度和管理办法已经实施2年多时间，至今未按照《深圳市食品安全“五大工程”政府扶持资金管理暂行办法》的有关规定进行检讨、评估以完善政府扶持办法。

　　市环境保护专项资金管理使用绩效审计中抽查发现，宝安、龙岗、南山区2004至2007年间存在违规使用专项资金的情况。其中：宝安区使用专项资金共6 228万元，用于污水处理设施运行费和业务补助经费；龙岗区使用7 544万元、南山区使用267万元，用于日常公用和业务经费，均未按国务院《排污费征收使用管理条例》的规定用于污染防治工程的投资补贴或贷款贴息。

　　市垃圾转运站建设和运营绩效审计发现，所有的新型垃圾转运站建设项目均未进行产权登记，123座垃圾转运站存在建设用地规划许可证、工程规划许可证及开工许可证“三证”不全的情况。审计发现，垃圾转运站的设备采购及管理存在薄弱环节。其中，罗湖、盐田、宝安、龙岗4个区通过政府采购向同一供货单位不同批次购买的同一型号垃圾压缩设备每台平均单价21万元，最高与最低单价相差12万元。部分垃圾转运站运营单位擅自改变管理间、工具间等站内设施功能做居住用房，少数附建公厕未按要求面向社会开放。审计抽查发现，龙岗区城管局购置给各街道使用的垃圾转运设备钩臂车，其中龙岗、龙城、坪地3个街道办事处无偿交给承包垃圾清运的单位使用。审计期间，龙岗区城管局已下发通知，要求各街道办事处对钩臂车收取租金或签订扣减清运费的补充协议。

　　市少年宫建设和运营绩效审计发现，市少年宫少儿培训管理不完善，培训缺少总体规划，教学质量监督缺乏具体措施，个别培训机构未签订合同便在市少年宫开展招生培训活动。审计发现，市少年宫4D影院和球幕影院的影片陈旧，更新迟缓，接待人数逐年下降。

　　市重要物资储备绩效审计发现，现行的重要物资储备费用除了粮食补贴有轮换价差补贴外，医药和猪肉补贴都未建立轮换价差补贴制度，轮换损失需由承储企业承担，企业对储备物资轮换意愿不强，增加了储备物资的质量安全隐患。审计还发现，我市重要物资储备法规建设不够完善，有关物资储备的很多规定分散在各种应急预案中，法律效力较低，不便于统筹实施；储备管理缺少管理细则，《深圳市粮食储备管理办法》规定自2008年3月开始实行粮食储备费用包干，但相应的包干标准到审计结束时尚未出台；储备物资质量监管目前主要以轮换次数来进行约束，没有质量控制标准，也未制定对承储企业储备计划完成情况的考核和奖惩办法，不利于落实物资储备计划和保障储备物资安全。

　　市房屋公用设施专用基金管理使用绩效审计发现，由于政策法规不完善，房屋公用设施专用基金追缴工作难度大。《深圳经济特区住宅区物业管理条例》规定专用基金按房屋项目“建设总投资”的2%收取，但没有明确规定“建设总投资”的概念和范围，目前暂以建安造价和地价作为收缴基数，有可能产生法律诉讼风险。对于开发建设单位有意瞒报、漏报建安造价的情形，有关的政策法规没有制定相应的处罚条款。对于少数建成较早的物业基本登记资料缺失，甚至在产权登记部门和档案管理部门都无法查到工程结算单和竣工验收证明材料，有关政策法规也没有就如何处理这种特殊情况作出规定。

　　市本级政府投资项目竣工决算状况审计调查发现，有关建设项目竣工决算的法规、验收制度不够完善。《深圳市政府投资项目管理条例》第三十三条规定：“政府投资项目按批准的设计文件所规定的内容建成后，应当于6个月内完成工程结算竣工决算和竣工验收工作”。调查结果显示，90%的政府投资项目未能按法定时限完成主体工程结算、竣工决算和竣工验收工作，该条例把责任主体不尽相同的三个工作环节合在一个时限内作出规定，不便于实际操作。《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》第二十八条规定，“建设、施工等与项目建设相关的单位，应当在项目完成竣工验收之日起90日内”，向审计机关提交决算资料。审计调查发现，由于在项目竣工阶段缺乏明确、统一的竣工综合验收制度，不同的行业对竣工验收有不同理解，“竣工验收之日”缺乏明确解释，造成竣工决算责任起算点不明确，责任追究难以落实到位。

　　三、审计意见和建议

　　对于今年组织实施的8项绩效审计，市审计局将依法分别出具审计报告，提出针对性的审计意见和建议。针对审计发现的问题，部分被审计单位已经或正在进行整改，采取措施加强管理，提高绩效。市政府将在市人大常委会审议后组织有关部门和单位认真整改和追究责任，按期向市人大常委会报告有关情况。

　　针对市重要物资储备绩效审计发现的问题，“十一五”期间要逐步增加储备规模，增储应储类别，完善储备体系。制定重要物资储备管理条例和各类储备物资的专门管理办法，改进现有的储备补贴方式。明确医药储备的定位和指导思想，科学合理地制订药品储备目录，研究改进药品储备方式，在完善现有国有大中型医药企业储备基础上，充分利用医疗机构资源，逐步将常用药品和器械改由市直属医院储备。建立承储企业的评价考核体系，保证物资储备计划的落实。

针对市扶持农产品生产基地建设资金管理使用绩效审计发现的问题，建立农产品生产基地淘汰机制，补充认证新的供深农产品生产基地。加大对基地的监督检查力度，保障我市农产品的供应和质量安全。

　　针对市房屋公用设施专用基金管理使用绩效审计发现的问题，进一步完善基金收取、追缴和管理的配套政策法规；对于需要使用专用基金进行公用设施维修的情况，应依照有关法规予以核准。

针对市环境保护专项资金管理使用绩效审计发现的违规问题，应及时予以纠正。环保部门应编制好一年一度的深圳市环境保护专项资金资助项目申报指南，并做好宣传发动和项目申报指导工作，让更多符合条件的项目得到专项资金的资助。

　　针对特区内“五河”水环境综合整治绩效审计调查发现的问题，制订全市统一的河流水环境综合整治管理办法，从制度上规范我市河流水环境综合整治工作。进一步优化、细化截污治污工程前期设计，充实建设管理力量，加强施工管理，加快工程建设进度。落实排水管网清源行动，解决各住宅小区雨污混流问题，从源头上确保我市河流水环境整治的效果。

　　针对市垃圾转运站建设和运营绩效审计发现的问题，要将垃圾转运站建设纳入城市总体规划中，落实到法定图则和竣工验收环节。对垃圾转运站未办理产权证等历史遗留问题，各区城管部门要积极与有关部门沟通协商，认真分析情况，完善手续，让垃圾转运设施更好地造福于民。

针对市少年宫建设和运营绩效审计发现的问题，要尽快对外开放地下三个科技展馆，提高场馆使用效率，进一步加强对少年儿童培训教育活动的管理，加大宣传力度，提高少年儿童的参与度，让更多少年儿童从中受益。

　　针对市本级政府投资项目竣工决算状况审计调查发现的问题，要研究推行政府投资项目强制决算制度，制定政府投资项目强制决算办法和实施细则，对拒不配合强制决算或拖延竣工决算的建设单位由市监察部门实行行政问责。研究解决《深圳市政府投资项目管理条例》等法规执行中存在的问题并完善竣工验收制度。进一步提高政府投资项目管理水平，建立健全网络化政府投资项目监管信息平台和项目身份证制度，加强计划执行情况的监督和资金监管，及时回收结余资金，提高资金使用效率。