深圳市2009年度绩效审计工作报告

　　——2009年11月19日在深圳市第四届人民

　　代表大会常务委员会第三十四次会议上

　　市审计局局长 陈志刚

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　受市政府委托，我向市人大常委会报告2009年度我市绩效审计工作情况，请予审议。

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局按照市委、市政府的统一部署，根据保增长、保民生、保稳定的工作要求，发挥审计监督的建设性作用，选择对市产业集聚基地建设和运营、市财政扶持软件产业发展、市国有储备土地管理、市城中村改造扶持资金、特区外96所原村办小学设备设施标准化改造、市级体育场馆运营、市欠薪保障资金管理使用、市本级政府采购等8个项目进行绩效审计和审计调查，评价财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映管理和体制等方面存在的问题，提出相应的改进意见和建议。我市各区审计局今年也安排了22项绩效审计，各区将公告绩效审计结果，有的向区人大常委会专题报告。

　　去年市审计局对市重要物资储备等8个项目进行绩效审计和审计调查，市政府按照市人大常委会的审议意见加强整改，同时对审计工作报告反映的违规问题进行了责任调查并作出处理。各被审计单位对审计发现问题高度重视，在市人大常委会审议期间分别到会说明，按照审议意见进一步整改，取得了较好成效。整改情况已于2009年3月向市四届人大常委会第二十七次会议报告。

　　一、审计评价

　　今年市审计局组织实施的8项绩效审计涉及产业扶持、城市发展、公共服务、行政效能等内容。从总体来看，各被审计项目财政资金及公共资源的使用和管理情况较好，体现了服务型政府的管理绩效。

　　我市自2003年10月出台支持发展产业集聚基地政策以来，截至2009年6月市政府认定的产业集聚基地共有黄金珠宝、服装等九个，土地开发面积8.35平方公里，已下达投资计划8.01亿元，累计支付工程资金5.97亿元。产业集聚基地引进了一批行业龙头企业，形成了行业集聚、总部集聚的效应，加快了我市工业结构调整和产业升级。

　　2006－2008年，我市两级财政资金扶持软件产业共计9.62亿元，其中科技研发资金资助软件企业6.34亿元,有效推动软件产业的科技研发能力和创新能力，促进我市软件产业快速发展，软件产业产值占高新技术产品产值的比例由2006年的19%上升至2008年的27%，其中嵌入式软件引领大批电子制造企业和机电制造企业走上了以软件为核心的高端化发展道路，形成了一批以华为、中兴为首的具有国际先进水平、有较强的抗风险能力的软件企业。

　　市国土部门2007年至2009年6月共收到财政预算安排的储备土地管理费2.12亿元，实际支出1.73亿元，积极协调城市化转地收尾工作，建立了责、权、利相统一的储备土地日常管理机制，促进了储备土地管理的信息化建设，完成储备土地入库321.35平方公里，出库29.55平方公里。

　　截至2009年9月，市城中村改造扶持资金扶持项目共99个，市财政拨付各区扶持资金2.55亿元，完工项目55个，占扶持项目的55.56%。随着各扶持项目的推进，城中村改造工作取得了明显效果，改善了人居环境和市政基础设施，促进了城中村与城市的融合；个别改造项目与社区产业发展相结合，取得了良好的经济效益和社会效益。

　　特区外96所原村办小学设备设施标准化改造共安排经费1.74亿元，其中市财政预算1亿元，教育费附加7 381万元，至2007年底基本完成了改造工作各个项目的招投标、施工、验收等工作，教学设施设备有了大幅增加、更新和完善，为教育均衡化发展打下了坚实的基础。问卷调查结果显示，原村办小学、教师、学生对本次改造满意度高。

　　深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆、深圳市网球俱乐部等四家体育场馆2007年转为国有企业后承担了向市属专业、业余运动队提供日常训练和比赛场地的任务，承办了多项国内外大型体育赛事和文艺演出，免费向公众提供一定的健身活动场地，取得了较好的社会效益。

　　市欠薪保障资金包括市欠薪保障基金和各区设立的与欠薪保障有关的应急资金。2008年，我市各级劳动保障部门共使用市欠薪保障基金和各区欠薪应急资金共计1.10亿元，涉及企业186家，为全市29885名被拖欠工资的员工垫付了欠薪，切实保障了广大劳务工的基本工资权益，及时化解社会矛盾，帮助企业渡过难关，为维护我市社会稳定、保持经济平稳较快发展做出了贡献。

　　市本级政府采购2008年度完成采购预算42.28亿元，实际采购38.45亿元,比2007年增长5.57%，节约资金3.83亿元，节约率为9.07％。问卷调查结果显示，对2008年度政府采购工作表示满意及很满意的采购人有63家占86.30％。

　　二、主要问题

　　（一）部分项目进展不理想，未达到目标。

　　市产业集聚基地建设和运营绩效审计调查发现，由于基础设施建设涉及基本农田占用审批、蔬菜基地置换和征地拆迁，加上行政区划调整导致基地开发主体变化等因素，模具、内衣、钟表、汽车电子和新型自行车等部分产业集聚基地的基础设施完成比例都不到35%，其中钟表、汽车电子和新型自行车基地不到10%。由于基础设施建设没有完成，企业无法取得土地或无法开工兴建.有的存在生活配套设施建设滞后、报建审批时间较长等问题，影响了企业入驻积极性。据汇总新建的产业集聚基地2008年合计实现产值6.02亿元，远未达到政策规定的产值目标要求。

　　市国有储备土地管理绩效审计调查发现，特区外应纳入储备土地管理的可建设用地为62.74平方公里，但实际入库面积为38.04平方公里，入库率60.63%，仍有约24.70平方公里可建设用地因转地遗留问题需要逐步清理，无法达到移交入库管理的标准，未纳入土地储备管理。调查发现，储备土地被违法侵占情况突出，截至2009年6月违法侵占共719项，其中特区内319项、宝安辖区108项、龙岗辖区292项，一部分是储备土地入库时因各种历史遗留问题未清理的违法侵占，一部分是转地工作开展以后的新增侵占，土地所属街道办综合执法力度有待加强。

　　市城中村改造扶持资金绩效审计调查发现，各区政府按项目规划设计估算申报投资额，由于项目现场情况与规划设计存在较大差异、建设规模调整、部分规划设计难以落实等，有17个项目计划投资少于申报核定的投资额，个别项目因规划改造内容被削减，影响了整治效果。截至2009年9月，99个扶持项目中有41个项目在建或尚未动工建设，影响了综合整治的整体进展。调查还发现，整治项目主要位于村集体红线范围内，大部分项目完工后移交所在村进行后续管理，由于各村经济发展不平衡，违法建筑控制力度不同，部分项目整治成果受到不同程度的毁损，长期维护存在隐忧，从而影响整治成效。

　　（二）部分项目资源配置不合理，工作效率不高，经营效益不佳。

　　市财政扶持软件产业发展绩效审计调查发现，市科技研发资金2008年对软件企业的资助计划为1.29亿元，占其全部资金的17.15%，而同期全市软件产业总产值2 316亿元，占全市高新技术产品产值的27%，扶持软件产业资金的投入比例较低。调查发现，2008年全市软件企业享受退税资金及科技研发资金资助共18.1亿元，企业自身投入的研发经费合计203.7亿元，扶持资金仅为研发经费的8.89%，财政资金对中小软件企业的扶持力度不够。调查还发现，至审计调查结束时，总投资4 427万元的软件与服务外包信息平台、人才培训平台与公共技术平台仍在建设中，未能发挥对软件企业应有的支撑作用。

　　市城中村改造扶持资金绩效审计调查发现，市扶持资金拨付盐田区扶持款1 008万元、福田区沙嘴巷道工程和水围村消防设备更新工程扶持款764万元，因项目未动工建设，资金闲置一年多未使用，降低了扶持资金的使用效率。

　　特区外96所原村办小学设备设施标准化改造绩效审计发现，部分项目宝安、龙岗两区配置标准不统一，如“软件制作室”项目，宝安区为每间软件制作室配置电脑4台，龙岗区配置电脑5台；“小气象站”项目宝安区32所学校每套3万元，龙岗区10所学校平均每套3.8万元。通过问卷调查和实地查看发现，部分设备设施未得到充分使用，如个别学校配备的医务室设备、图书室电脑和劳技室配备的部分教学设备等未使用。抽查15个项目预算执行情况时还发现，宝安区5所学校 “音乐器材”项目和龙岗区9所学校“图书”项目预算合计97.6万元未实际执行。

　　市级体育场馆运营绩效审计调查发现，自2007年由财政差额补助事业单位转为国有企业后，深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆经营效益欠佳，每年均出现不同程度的亏损，至2009年6月合计亏损2 324万元（已扣除建筑物折旧）。调查发现，深圳体育馆、深圳游泳跳水馆、深圳市网球俱乐部仍使用原事业单位的内部管理制度，未建立健全符合企业经营管理的配套措施与制度，企业管理缺乏规范和活力。

　　（三）部分项目管理体制及运作机制不完善，缺乏配套措施。

　　市财政扶持软件产业发展绩效审计调查发现，相对于江苏等省市近几年对软件产业的支持力度，我市的产业扶持政策力度较弱，软件产业发展依赖国家优惠政策的比重较大。我市软件企业2006－2008年享受的国家退税及市区财政资金扶持中，国家税收优惠占比85.1%，地方财政支持占比14.9%。我市2008年9月出台《关于加强自主创新促进高新技术产业发展的若干政策措施》，规定对国家级高新技术企业、重点软件企业按照企业缴纳的企业所得税、增值税、契税、房产税等一定比例给予研发资助，但相关的实施细则仍没有出台，软件企业没有享受到政策优惠。随着国家税收优惠政策2010年底到期，我市软件产业的持续发展存在一定的不确定性。

　　市国有储备土地管理绩效审计调查发现，市土地储备中心管理的储备土地中除了可建设用地外，还包含了大量的应由政府其他部门管理的生态用地，如水源保护区、山林地和郊野公园等。据统计，纳入土地储备管理的各类生态用地，特区内达27.20平方公里，占特区内全部储备土地的57.26%；特区外也约有151.33平方公里。由于该类土地地形特殊，交通不便，少数地块已被有关部门围合，储备土地管理人员无法进入，难以做到日常看管和巡护，管理效果不佳。

　　市级体育场馆运营绩效审计调查发现，转为国有企业后的深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆、深圳市网球俱乐部等四家体育场馆由于资产分割工作未及时完成，至今未办理工商注册登记，造成无证经营。调查发现，有关部门未与四家体育场馆签订资产委托经营合约，所提供服务的数量与计价标准未能得到市财政与体育部门的认可，造成政府购买服务的资助经费未能落实到位。

　　市欠薪保障资金管理使用绩效审计调查发现，欠薪保障资金在制度建设和管理体制方面存在问题，《深圳经济特区企业欠薪保障条例》的配套管理制度至今仍未出台，欠薪保障工作机构设置和人员配备与承担的工作量不相匹配，全市仅5名全职、10名兼职负责欠薪保障工作的人员，欠薪保障工作经费也没有明确保证，影响欠薪保障工作的有效开展。

　　市本级政府采购绩效审计发现，公务车协议维修的监督管理工作需要加强。目前我市公务车协议维修服务项目按照维修人工工时单价和维修材料管理费率进行公开招标，材料费用以材料进货价格加一定比例的材料管理费进行结算。由于公务车协议维修服务合同未约定维修企业应提供反映材料进货价的有效凭证，抽查发现维修企业的材料进货价大部分无法核实，被抽查的多数维修企业不能提供反映配件明细价格的原始进货发票，难以进行有效监督。抽查还发现，有的中标维修企业按高于中标的材料管理费率计收材料管理费，如中标的材料管理费率15％，实际按大约30％计收，有的甚至高达55％；有的中标维修企业存在违反协议提高维修工时的情况。

　　（四）部分项目管理不规范，有的存在违规行为。

　　市产业集聚基地建设和运营绩效审计调查发现，原布吉镇甘李工业园管理办公室2004年10月委托深圳市巨银诚信投资发展有限公司代建甘李工业园市政道路及管线建设工程，工程协议造价2 421万元；汽车电子基地建设前期管理单位龙岗区投资管理公司2007年7月委托深圳市龙之盛物业管理公司对基地内物业进行管理，合同金额62万元。以上事项未按规定实行公开招投标。

　　市欠薪保障资金管理使用绩效审计调查发现，原市财政局欠薪保障基金集散户存款未计提利息，也未确认利息收入。按上年结余1.48亿元和2008年一年期银行存款利率4.14%计算，2008年度少计欠薪保障基金利息611万元。调查还发现欠薪保障基金会计核算不规范，原市劳动和社会保障局和各区将欠薪垫付直接作为支出科目核算，垫付欠薪追偿作为收入科目核算，与欠薪保障基金的垫付性质不相符合。

　　三、审计建议及处理情况

　　对于今年组织实施的8项绩效审计，市审计局依法分别出具审计报告，提出审计意见和建议，对于其中违反财经法规的问题将作出审计处理。针对审计发现的问题，部分被审计单位已经或正在进行整改，采取措施加强管理，提高绩效。市政府将在市人大常委会审议后组织有关部门和单位认真整改和追究责任，按期向市人大常委会报告有关情况。

　　针对市产业集聚基地建设和运营绩效审计调查发现的问题，要做好部门协调工作，解决好征地、转地和拆迁等瓶颈问题，加快产业集聚基地建设进度。做好招商引资工作，吸引行业龙头企业入驻基地；做好入驻企业的服务工作，缩短企业办理报建审批的时间，督促用地企业加快开工建设。加强对产业集聚基地基建资金管理，监督基建资金的合规使用，严格遵守基建程序，保证工程的施工进度和建设质量。

　　针对市财政扶持软件产业发展绩效审计调查发现的问题，要完善和充实扶持软件产业的地方政策，加大对软件产业的资金扶持力度，对现有政策尽快出台可操作的实施细则，使优惠政策落到实处。高度关注国家扶持软件产业税收优惠政策的变更，防患于未然，做好应对准备，以保证我市软件产业持续、快速发展。加速软件产业公共平台支撑体系建设，实现资源共享，降低中小软件企业的研发成本，进一步完善软件产业服务体系。

　　针对市国有储备土地管理绩效审计调查发现的问题，宝安、龙岗区政府和光明新区管委会应按要求按时、按规定将可建设用地移交国土部门管理。市国土部门应切实解决储备土地上的历史遗留问题，包括征（转）地遗留问题，用地遗留问题和违法侵占问题，以保证城市化转地效果落到实处，理顺储备土地的权属，满足深圳发展用地需要。按照《深圳市土地储备管理办法》的规定，国土部门应及时与有关部门协商，将生态用地等非可建设用地移交管理。

　　针对市城中村改造扶持资金绩效审计调查发现的问题，加快项目决算，清退结余资金，同时采取措施推进在建及未动工项目或予以调整，使闲置资金得到充分利用。加强对项目实施的监管，监督项目按照政府投资项目管理程序执行。研究制定相关政策，建立长效机制以维护整治成果。

　　针对特区外96所原村办小学设备设施标准化改造绩效审计发现的问题，按照同一项目统一标准的原则审核和批准各区项目预算，避免配置标准不统一造成财政资金分配和教学设备设施配置的不均衡。进一步组织各学校相关人员做好设备操作技能的培训，充分发挥新增配置的使用效能。宝安、龙岗两区教育局对于有预算未执行而学校确需的设备设施项目，应落实资金，确保有效配置。宝安、龙岗两区教育局对原村办小学设备设施改造增加的运行和维护成本纳入部门预算予以保障，保证各学校的设备设施能够正常运转，并得到及时和必要的更新。

　　针对市级体育场馆运营绩效审计调查发现的问题，尽快完成四家体育场馆的资产分割工作，以便场馆尽快完成工商注册登记手续，使四家体育场馆改企业后经营合法化，各项工作规范化。尽早制定体育场馆管养模式、经营收入分配和公益性服务财政资助方案，签署有关场馆资产委托管理合约，使场馆公益性服务的财政资助经费落实到位，加强经营业绩考核，保障体育场馆经营良性发展，进一步提高体育场馆的社会效益和经济效益。

　　针对市欠薪保障资金管理使用绩效审计调查发现的问题，要加强对欠薪保障基金和欠薪应急资金的管理，市财政委应按期计提欠薪保障基金利息，劳动部门应规范基金会计核算，保证资金的完整、安全和使用效率。加强欠薪保障机构的建设和人员配备，解决工作经费来源，进一步健全完善欠薪保障制度。

　　针对市本级政府采购绩效审计发现的问题，进一步改进协议采购工作，尤其是要加强公务车维修费用的监督控制，堵塞管理漏洞。