《深圳市2014年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》解读

　　根据《审计法》、《深圳经济特区审计监督条例》等法律法规，深圳市政府每年8月、12月分别向市人大常委会报告市本级预算执行和其他财政收支审计、绩效审计工作情况。本次的市本级预算执行和其他财政收支审计工作报告是新一届政府的第一份审计工作报告，按照中央关于审计监督全覆盖的新要求，集中反映了市本级全口径预算执行审计和相关审计工作的情况。与往年相比，具有以下特点：

　　一、反映全口径预决算情况，突出审计监督全覆盖主线

　　开展政府全口径预决算审计监督是审计机关的主要工作，也是审计机关落实审计监督全覆盖的主线。随着党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）、国务院印发《关于加强审计工作的意见》（下称《意见》），中央对审计工作促进国家重大决策部署落实、实现审计监督全覆盖提出了新的要求。在这一形势下，本年度的审计工作报告贯彻落实市人大常委会《关于加强全口径预算决算审查和监督的决定》及相关要求，进一步突出审计监督全覆盖主线，反映政府全口径预决算情况更为全面、更加有深度。

　　一是审计内容和范围进一步扩大。按照市委市政府的统一部署和市人大常委会的要求，市审计局2013年、2014年已经按照全口径的要求向市人大常委会报告审计工作情况，取得了较好的成效。本年度的全口径预决算审计工作进一步扩大审计范围和拓展审计内容。在审计范围方面，共审计39个预算单位，延伸审计80个下属单位和相关单位，审计资金3,390.89亿元，审计单位、审计资金均比上一年明显增加。在审计内容方面，覆盖了公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金等方面，并在此基础上首次重点关注了财政存量资金构成、国有资本出资记录、原少儿医疗保险基金运营、相关政策措施贯彻执行等情况，其中对原少儿医疗保险基金运营情况的审计，是审计机关首次呼应市民在“民心桥”节目中提出的要求做出的安排，更好地体现了全口径预决算审计监督的完整性、有效性。

　　二是审计评价和反映更有深度。在政府全口径预决算审计监督的大框架里，本年度的审计工作报告抓住资金流向，在源头上关注政策措施贯彻执行、在过程中关注资金的管理使用、在效果上关注资金的统筹回收，做到公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金的审计情况互相印证、互相支撑，达到全面评价、综合反映的目标。比如有关市本级对市属国有企业出资情况记录有待完善的问题，审计工作报告在国有资本经营预算执行方面进行了披露(见第一部分第三节)，其中重点指出了土地作价注资在相关企业中并未增加企业“实收资本”的问题。与此同时，审计工作报告在政府性基金审计部分（见第一部分第二节）也反映了土地作价出资金额与市场交易价格差异较大、不能准确反映财政投入的情况。国有资本经营预算执行和政府性基金管理分属不同的工作内容，在全口径的大框架里上溯分析、互相比对，对问题的评价反映更为准确详实，体现了全口径预决算审计监督的深度。关于财政存量资金的评价反映也体现了这一特点，由市本级、各区到市直各部门均存在资金沉淀的问题，审计工作报告分别从全口径预算执行（第一部分）、部门预算执行(第二部分）、政策措施贯彻执行(第三部分）等方面反映了这一情况，同时专门单列章节(第六部分第一节）分析原因，有利于决策层更全面地分析把握这方面的情况。

　　二、关注政策措施贯彻落实，突出审计监督全覆盖创新

　　按照《国务院关于加强审计工作的意见》和审计署的统一部署，从2014年8月起，市审计局对我市有关部门贯彻落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施情况进行跟踪审计，按月报告审计情况，并督促及时整改。这项工作是中央赋予审计机关的新任务，是审计工作发挥国家治理基石和重要保障作用的具体体现，推进审计监督全覆盖由资金管理使用向政策措施贯彻落实方面拓展、创新。按照制度设计，对于政策措施贯彻落实情况的审计属于跟踪审计，与政府投资项目跟踪审计、重点专项资金跟踪审计一样，审计机关担当中央、省、市重大政策落实的“督查员”，今后将持续开展这一工作，为打通政策落实的“最先一公里”和“最后一公里”发挥积极作用。本次审计工作报告反映了如下重大政策措施的贯彻落实情况：

　　一是中央层面的政策措施跟踪监督。重点关注重大建设项目的进展情况，检查了积极财政政策、加快城市基础设施建设政策、加快重大水利工程建设政策的贯彻落实，从资金支付方面披露了政府投资项目资金支付率偏低的问题，从项目建设方面披露了水环境治理项目进展缓慢、投资完成率较低的问题。同时也重点关注了教育财政拨款的情况，检查国家义务教育政策的贯彻落实，披露了全市义务教育普遍存在大班额现象的问题。

　　二是省级层面的政策措施跟踪监督。重点关注社会保障政策贯彻落实的进展情况，检查了广东省职工生育保险政策的贯彻落实。广东省2014年11月出台《广东省职工生育保险规定》（粤府令第203号），要求各统筹地区在该规定公布之日起60日内制定相应的配套规定和待遇标准，并向省社会保险行政部门备案，同时向社会公布。审计发现，我市从2015年1月1日开始实施该规定，但是未在规定期限内出台有关的配套规定及待遇标准。

　　三是市级层面的政策措施跟踪监督。重点关注我市土地利用空间拓展的进展情况，检查了市政府关于推进土地整备工作政策措施的贯彻落实，披露了我市一些行政区计划内土地整备项目完成率低、不利于保障项目用地需求的问题。同时也关注了药品、粮油等物资储备企业承担物资储备任务的完成情况，检查有关制度的贯彻落实，披露了部分紧缺及临床必备药品物资储备不足的问题。

　　对于上述重大政策措施执行不到位、推进不及时等问题，市审计局已提出审计意见建议，督促有关部门和单位抓好整改落实工作，并在今后的政策措施跟踪审计报告中定期披露整改进展情况。由于政策跟踪审计属于新任务，审计机关将不断扩大政策跟踪监督的范围，提升政策跟踪监督水平，更好地发挥政策落实“督查员”和经济发展“助推器”的作用。

　　三、关心民生资金项目进展，突出审计监督全覆盖主旨

　　审计机关一直将促进维护和改善民生作为重要职责，审计监督紧紧维系民生资金、民生项目，促进惠民政策落实，努力推动公共服务管理体制的改革完善。今年的审计工作报告从审计的总体评价，到全口径预算执行审计、部门预算执行审计、政府投资项目跟踪审计、重点专项资金跟踪审计，突出体现了关注民意、突出民生的主旨。

　　一是关心民生资金的管理使用。本年度的审计工作报告开篇对市本级在民生方面的投入进行了总体评价，指出2014年市本级教育、医疗卫生、社会保障和就业等九大类民生支出安排达862亿元，比上年增长43.9%，占一般公共预算支出的比重68.1%，比上年提高4.3个百分点，民生投入有明显的增幅。审计工作报告还在不同的章节，分别对涉及民生、社会关注的原少儿医疗保险基金、失业保险基金、城镇居民基本医疗保险基金（以上见第一部分第四节）、物资储备补贴资金（见第三部分第五节）、对口支援新疆建设资金（见第四部分第四节）、棚户区改造资金、保障性安居工程资金、社会抚养费（以上见第五部分的第一、二、三节）等的管理使用情况进行了披露，查处管理使用中存在的问题，提出了改进意见和建议。

　　二是关心民生项目的建设进展。政府投资建设项目关乎经济发展、民生福祉，是深圳市审计机关跟踪监督的重点内容。本年度的审计工作报告围绕我市构建“深圳质量”、“深圳标准”的要求，高度关注涉及民生的政府投资项目建设进展。一方面指出重大民生项目正按计划积极推进，肯定了各建设单位特别是在棚户区改造、保障性安居工程建设管理方面取得的成绩。一方面指出重大项目进展缓慢，披露了轨道交通项目、水环境整治项目、交通基础设施项目等重大民生项目中存在的问题。本年度首次披露了政府投资项目中违规列支交通补贴和停车费用的问题。审计发现，一些水务项目违规列支交通补贴和停车费用，抽查发现上洋污泥处理厂、茅洲河整治项目截至2014年12月累计违规列支市水务工程建设管理中心员工交通费补助4.28万元。市审计局已责令建设单位立即停止变相发放交通补贴的行为。对确因工作需要而未纳入部门预算的支出，要求建设单位按程序向财政部门申请增人增资，并根据《深圳市规范机关事业单位编外人员管理、开展事业单位人事综合配套改革试点工作方案》（深府办[2015]12号）要求逐步规范编外人员预算控制管理。审计工作报告对这些问题的反映，既有利于问题的纠正，也有利于促进民生政策效果的实现。

　　四、分析原因加大处理力度，突出审计监督全覆盖成效

　　多年以来，全市审计机关围绕市委市政府反腐倡廉的部署与要求，坚持审计工作“两手抓”，一手抓重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效。通过揭露和查处，既有利于推动问题多发领域和关键环节深化改革，又有利于警示相关部门及时堵塞漏洞强化监管，促进标本兼治和源头反腐。与往年相比，市审计局本年度进一步加大审计处理处罚和问责力度，同时也深入分析重大问题的原因，提出加强全口径预算管理的意见，努力为推进反腐倡廉建设发挥积极作用。

　　一是加强对重大问题的原因分析。本次审计工作报告选取财政存量资金偏高、政府投资建设项目工程款核减率偏高、重大违法违纪问题屡审屡犯三个方面进行原因分析。根据审计结果分析，三个方面的情况均与领导干部缺乏财经法纪意识、缺乏对财经法纪的系统学习和把握有关。比如，财政存量资金偏高的问题，审计发现一些单位违反财经纪律，未及时上缴非税收入、财政结余，有的甚至违反“收支两条线”的规定，导致非税收入、财政结余沉淀在各单位账户，资金得不到有效使用；政府投资建设项目工程款核减率偏高的问题，审计发现部分建设单位没有履行建设管理主体责任，投资控制和结算把关意识不强，有的直接参与虚增送审结算造价；重大违法违纪问题屡审屡犯，既有问责不力的原因，也有领导干部财经法纪意识薄弱的问题。为此，审计工作报告提出了严格预算约束、严肃财经法纪的意见，特别呼吁强化落实预算支出管理责任制，健全财政资金预算、分配和监督相分离的机制，加强财经法纪培训，加大对骗取财政资金、侵占国有权益等问题的打击力度，严格责任追究。

　　二是加大对违规问题的处理力度。本年度市本级的审计工作首次纳入四个新区的审计情况。四个新区的审计部门受市审计局授权委托，近年来重点开展政府投资项目跟踪审计，共跟踪审计384个建设项目，发出审计报告和审计建议函567份，审计核减3.51亿元，提出审计意见建议271条。市审计局也加大了直接处理处罚的力度，本年度全口径预决算审计监督共审计39个预算单位，延伸审计80个下属单位和相关单位，审计资金3,390.89亿元，出具审计报告33份、审计决定书7份，提出审计意见建议129条；政府投资项目跟踪审计共审计485个政府投资建设项目，其中配合人大跟踪监督10个项目，发出审计报告和审计建议函977份，审计核减8.69亿元，提出审计意见建议475条。综合市审计局和四个新区的审计情况，本年度审计机关对问题线索的移送处理力度不断加大，市本级共发出移送处理书24份、涉及金额9.85亿元，共移送违法违规问题和经济犯罪案件线索26起，目前已问责处理5人。

　　总体来看，审计工作报告集中体现了在市委市政府和上级审计机关的正确领导下，审计工作进一步服务改革发展、维护经济秩序、促进经济社会持续健康发展的创新思路，综合反映了在改革发展新形势下审计机关坚持依法审计、实事求是、真抓实干所取得的成果，既为有关方面改进工作提供了重要参考，体现出审计监督的深度、广度和力度，也体现了审计工作不断革新理念、创新方式、提升层次水平的努力和进步。