南山区2018年度本级预算执行和其他财政收支审计工作报告

南山区2018年度本级预算执行和其他财政收支审计工作报告

——2019年11月29日在南山区第七届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上

区人大常委会：

　　我受区政府委托，报告2018年度区本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　根据《中华人民共和国审计法》和《深圳经济特区审计监督条例》等相关法律法规和区委、区政府工作部署，区审计局对2018年度区本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计中，区审计局以习近平新时代中国特色社会主义思想指导审计实践，深入贯彻落实党的十九大精神以及习近平总书记对广东重要讲话和对深圳重要批示指示精神，深化财政预算执行审计、实现政府投资审计顺利转型、积极探索大数据审计，重点审计了区本级财政管理、部门预算执行、重大政策落实、国土出让金、国有资本和国有企业经营管理、扶贫项目和资金、政府投资项目等方面的情况，坚持审计工作服务辖区经济社会发展大局，着力发挥审计监督保障作用。

　　2018年，南山区各部门认真执行区七届人大第四次会议批准的财政预算，区本级财政预算执行和其他财政收支整体情况良好，财政管理体制建设持续深化，财政内控机制进一步完善。全区财政一般公共预算总收入391.17亿元，总支出351.61亿元，实际收支结余39.56亿元；全区政府性基金预算总收入48.36亿元，总支出34.54亿元，实际收支结余13.82亿元；国有资本经营预算总收入1.46亿元，总支出1.18亿元，实际收支结余0.28亿元。

　　——财政收入增长保持平稳态势。区政府按照市委市政府和区委的决策部署，以供给侧结构性改革为主线，深入贯彻高质量发展要求。2018年辖区税收实现1,498亿元，同比增长11%，税收收入保持稳定增长，我区税收分成收入259.53亿元，占一般公共预算收入96.76%，收入结构较为优质合理，地区经济社会持续健康发展。

　　——财政保障力度继续加大。2018年，全区教育、文化、社会保障、医疗卫生、城乡社区、节能环保、农林水、交通运输、住房保障等九大民生类支出累计投入216.2亿元，较上年增长9.9%。投入政府产业发展引导基金33亿元、民营企业融资担保基金5亿元，各类产业扶持专项资金18.7亿元，进一步加大对企业的引导扶持力度。投入政府投资项目113亿元，保障重点项目和民生项目建设。安排扶贫性资金1.77亿元，助力扶贫政策落实。

　　——财政管理不断完善。一是加快制度体系建设。南山区修订印发《关于进一步抓好预算执行工作的通知》《南山区预算绩效管理暂行办法》等制度性文件，建立预算支出与政府绩效考核挂钩机制和“1+N”预算绩效管理制度体系。二是加强内控管理。区财政局组织开展对区属行政事业单位财政监督综合大检查，“小金库”自查自纠及2018年度内部控制报告的编报，进一步规范和完善预算单位内控机制。三是持续压缩“三公”经费，本年发生“三公”经费8,642.8万元，较上年度下降20%。

　　对于上年度审计工作报告反映问题的整改情况，区政府已按要求于2019年3月向区七届人大常委会第二十六次会议报告。各单位按照区政府统一部署，认真组织整改，相关单位已追回未缴非税收入0.58亿元，争取上级财政应返未返的往年国土出让金收入分成款1.31亿元，出台《南山区政府购买服务目录和负面清单（试行）》等多项规章制度，取得了良好成效。

　　一、区本级财政管理审计情况

　　区审计局重点关注了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等全口径预算执行情况和区财政本级决算报表（草案）编制情况，并延伸审计了产业扶持资金、福利彩票公益金的使用和管理情况。从审计情况看，区财政局等主管部门能够坚持稳中求进工作总基调，按照高质量发展要求，加强财政资金绩效管理，但审计发现仍存在以下主要问题：

　　（一）预算编制管理不完善

　　1.个别项目预算安排未充分考虑往年项目执行情况。2018年区工业和信息化局（原区经促局）的外资审批管理、招商引资，区民政局的墓园修缮，区会计核算中心的调研培训等4个项目资金预算规模合计624万元，上述项目连续两年（2016年-2017年）预算资金执行率较低，其中两个项目低于50%，个别项目年度执行率低至4%，区财政局未根据项目预算执行情况适当核减预算，个别项目还略有增加。

　　2.非税收入预算编制不完整。审计发现，区财政局未督促各预算单位编报完整的部门非税收入预算，2018年南山区非税收入预算5亿元，其中其他收入预算数为0，但实际完成1.8亿元。

　　审计要求区财政局建立健全预算编制与预算执行相挂钩机制，督促各预算单位履行好非税收入预算编报职责，切实提高预算编制的精准性和科学性，促进预算执行序时、均衡、高效。

　　（二）非税收入“集中汇缴”单位的征收管理不规范

　　2018年南山区58家非税执收单位的477笔共7,011.85万元非税收入以“集中汇缴”方式收缴，其中57家未取得区财政局的审核同意，涉及457笔共6,947.92万元；审计抽查发现， 6家单位在未取得区财政局批准的情况下，直接对140笔共704.52万元非税收入收取现款；5家单位对执收的38笔99.04万元非税收入不开票据或仅开具自购票据；2家单位对“集中汇缴”的47.17万元非税收入未及时进行会计核算。

　　审计要求各非税执收单位完善非税收入征收、财政票据管理和账务登记工作，区财政局对非税收入加强监督管理。

　　（三）产业扶持资金审核及后续监管不到位

　　1.对个别产业扶持资金审核把关不严。一是延伸审计原区金融办金融发展分项资金、区发展改革局节能减排分项资金发现，24家企业申报的2,370.36万元资助事项，存在缺少首次购置本部自用办公用房证明材料，未提供足额发票、足额付款凭据等情况。二是延伸审计区人力资源局人才工作分项资金，部分企业提供的证明材料信息不全，未载明申报单位等信息，导致有7名人才多领补贴5.29万元。

　　2.对部分产业扶持资金后续监管缺失。7家企业连续三年内领取区科技创新局等4家单位的产业扶持资金均超过100万元，在2016年、2017年领取386.08万元补贴时书面承诺至少三年内注册地不搬离南山区，不改变在南山的纳税义务和统计数据申报义务。审计发现，上述企业在2017年1月至2018年5月期间陆续将注册地搬离南山区。

　　审计要求相关产业主管部门加强对产业扶持资金业务申报资料的审核把关，追回不符合条件的人才分项补贴资金，强化对资助事项的后续监督管理。

　　（四）对人才配租房后续监管不到位

　　审计发现，有2家企业2017年获得南山区定向配租人才公寓共7套，配租时长均为3年，上述企业在配租期内违反三年内注册地不搬离南山区的承诺，于2018年将注册地和统计贡献迁出南山区。其中1套配租房在2018年10月交回，审计指出问题后，区住房建设局追回其余6套配租房。

　　审计要求区住房建设局建立对人才配租房的动态跟踪管理机制，完善违约条款。

　　（五）福彩公益金个别项目预算执行进度缓慢

　　2018年，我区福彩公益金安排的“幸福老人计划”“星光老人之家”项目资金年初结转387.28万元，当年预算安排1,366万元，当年仅支出962.67万元，年底仍结转结余790.61万元，年度预算执行率为54.91%。其中，区民政局1月份收到“幸福老人计划”项目资金指标150万元，12月才开始对各老年社会组织拨付资金，当年累计拨付82.5万元，占年度预算的55%。

　　审计要求区民政局及各相关单位做好福彩公益金项目年度计划和资金分配统筹工作，强化福彩公益金预算执行和监督管理，提高福彩公益金使用效益。

　　二、部门预算执行审计情况

　　区审计局对团区委、原区集体资产办、原区重点办3家单位开展了部门预算执行审计，并延伸了区属8个街道办事处垃圾分类、拆违、市容整治等费用支出情况。从审计情况看，3家部门预算总体执行情况良好。审计发现的主要问题有：

　　（一）街道办部分政府采购行为不规范

　　1. 部分垃圾分类服务项目采购行为不规范。2018年度，粤海街道办开展的资源回收日活动，在同一天与三家公司签订承办该项活动的合作协议，合同金额合计94.5万元；南头街道办开展的垃圾分类达标小区创建工作，在同一天与两家公司签订了服务合同，合同金额合计96.57万元;西丽街道办开展的垃圾分类2.0小区配套提升工作在同一天与四家公司签订了服务合同，合同金额合计144.53万元，上述事项均超过50万元政府集中采购限额，但未进行政府集中采购。

　　2.拆违、市容整治事项采购行为不规范。2018年，8个街道办发生的拆违、市容整治费用合计1,778.16万元，各街道办的费用由65.35万元至336.88万元不等，均超过政府集中采购限额，其中7个街道办未按规定进行政府集中采购。

　　审计要求各街道办在工作中严格执行政府采购的相关规定，对达到集中采购限额的事项按规定进行集中采购。要求区财政局指导和督促采购单位规范政府采购行为、提高采购效率。

　　（二）部分预算单位财务管理薄弱

　　1. 合同管理不规范。团区委有20个事项存在先签订合同后上会的情况，涉及金额268.40万元；有29个事项存在先执行合同后上会的情况，涉及金额266.11万元。

　　2. 财务报销凭证附件不完整。原区集体资产办的培训费用和原区重点办的误餐费报销凭证附件不齐全，涉及金额分别为57.01万元、1.01万元。

　　3. 固定资产管理不完善。原区集体资产办未制定固定资产管理制度，14项原值9.76万元已办理报废审批手续的固定资产，未及时进行实物及账务处理。

　　审计要求各相关单位严格合同管理，加强财务报销审核管理工作，建立健全固定资产管理制度，强化固定资产管理。

　　三、重大政策落实跟踪审计情况

　　区审计局重点关注了供给侧结构性改革中“降费减负”“补短板”以及“放管服”等相关政策落实情况，结果表明，相关部门基本能够贯彻落实中央和省、市、区的重大政策措施。审计发现的主要问题有：

　　（一）部分建设单位超过规定比例预留工程质量保证金

　　2017年7月至2018年11月，6家预算单位与有关施工单位签订61份建设工程合同，合同约定工程质量保证金预留比例为工程结算价（或合同价）的5%，超过3%的规定预留比例上限。审计指出问题后，上述6家单位积极整改，与上述工程承包方签订了补充协议，将质量保证金预留比例调整到工程价款结算总额的3%。

　　审计要求区各单位切实履行主体责任，及时排查工程类合同，确保国务院关于进一步清理规范涉企收费、切实减轻建筑业企业负担的精神落到实处。

　　（二）部分社康中心人员设置、服务管理指标未达标

　　1.部分社康中心人员配备不足。审计抽查南山医院、蛇口医院、西丽医院和区慢病院管理的共73家社康中心，发现部分社康中心在岗人员配备未达《国家基本公共卫生服务规范（第三版）》《深圳市社区健康服务机构设置标准》的要求，其中：前海湾、丽雅苑、塘朗等9家社康中心共缺少医师14名；龙海家园、丽雅苑、赤湾等32家社康中心共缺少护士70名。

　　2.部分项目服务管理未达标准。对照《2018年南山区基本公共卫生服务项目考核标准》，审计抽查深圳湾和峰景两家社康中心2018年1-7月基本公共卫生服务评价指标的，发现“0-6岁儿童系统管理率”“高血压患者管理”和“2型糖尿病患者管理率”3项考核项目未达相关标准，如深圳湾社康中心的高血压患者管理完成率为65.3%，峰景社康中心的高血压患者管理完成率为60%，均未达到100%的标准。

　　审计要求区卫生健康局加大社康中心人员配置力度，推动居民健康档案管理为核心的信息化建设，强化系统填报和更新，确保社康中心基本公共卫生服务的各项管理指标达标。

　　（三）部分投资审批事项受理后退件率较高

　　2018年8月1日，深圳市投资项目在线审批监管平台投入使用。截至2019年1月31日，南山区通过在线平台共受理686个政府投资建设项目审批业务，其中89个审批业务办理了退件，如“建设工程规划许可证”审批事项共受理103件，退件30个，退件率达30%，主要原因是报建单位申报材料未满足审批要求或未在规定时限内完善申报材料等。

　　审计要求各审批单位制定详细的申报指南或指引文件，细化审批要求，及时指导和协助解决项目报建问题，推动报建单位熟悉审批相关申报流程及要求。

　　四、国土出让金收支审计情况

　　2018年，南山区出让国有土地30宗，总地价款191.07亿元。根据市区两级分成，实际返拨南山区地价分成款29.37亿元，土地出让收入实际支出16.73亿元，结余12.64亿元。从审计情况看，国土出让金收支管理总体规范。审计发现的主要问题有：

　　（一）未按相关规定执行首付款缴纳比例及分期计息

　　区城市更新和土地整备局与深圳市大沙河创新产业园建设开发有限公司签订土地使用出让合同，合同约定的付款方式为首付30%、分期不计息，与省国土资源厅《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》首付50%、分期计息的规定不符。审计指出问题后，区城市更新和土地整备局已全额追缴利息757.38万元。

　　审计要求区城市更新和土地整备局主动关注上级政策变动，及时掌握新政策的出台，加强与各主管部门信息互通，避免政策“悬空”。

　　（二）信息共享机制未完善影响项目批后监管

　　对原市规划和国土资源委员会第二直属管理局（现市规划和自然资源局南山管理局）与深圳市安联信诺投资发展有限公司签订的土地使用权项目，区城市更新和土地整备局未进行批后监管。主要原因为区城市更新和土地整备局无法全面掌握强区放权前原市规划和国土资源委员会第二直属管理局签订的城市更新项目信息。

　　审计要求市规划和自然资源局南山管理局、区城市更新和土地整备局理顺事权下放后的业务承接工作，完善信息共享机制，确保相关历史业务办理数据顺利衔接。

　　（三）部分非经营性储备土地台账管理不全面

　　非经营性国有储备土地管理采取“整备局统筹，街道办具体管理”的模式。截至2018年底，区城市更新和土地整备局移交由街道办事处管理的非经营性储备土地共17块，其中5个街道办的7块城市更新贡献用地和2块土地整备地未纳入街道办统一台账管理。2个街道办已在审计征求意见期间进行了整改，完善了储备土地台账管理。

　　审计要求区城市更新和土地整备局加大非经营性储备土地管理，建立健全非经营性储备土地日常管理制度，搭建统一的信息平台，强化土地管理考核机制。

　　五、国有资本和国有企业审计情况

　　区审计局审计了区本级国有资本经营预算编制及执行情况，对区产业发展投资引导基金（以下简称区引导基金）相关事项进行了延伸。重点关注了国有资本经营预算编制、区引导基金预算绩效管理等情况。从审计情况看，区国有资本经营预算管理体系初步完善。审计发现的主要问题有：

　　（一）国有资本经营预算编制不规范

　　在2018年财政预算草案中，国有资本经营预算支出仅按其功能分类编列到1个类级科目和3个款级科目，未按《预算法》规定细化到项。

　　审计要求区财政局和区国资局理顺国有资本经营预算编制流程，规范编制方式，提高预算的准确性和指导性。

　　（二）区引导基金绩效评价工作未开展

　　区引导基金由汇通金控公司运营管理，截至2018年12月31日，区引导基金投资设立29支子基金，汇通金控公司实际出资22.17亿元。截至目前，汇通金控公司暂未按《南山区预算绩效管理暂行办法》的规定对区引导基金展开绩效评价工作。

　　审计要求区财政局加强指导，区国资局强化监督，与汇通金控公司共同健全完善区引导基金绩效评价工作。

　　（三）双创类子基金投资初创期、种子期企业的统计分析制度有待健全

　　《南山区产业发展投资引导基金管理办法》第二十六条规定：“双创基金投资于种子期、初创期中小微企业的资金比例不得低于基金总规模的60%”。汇通金控公司未完善统计分析制度，无法有效监督、引导双创子基金将不低于60%的资金投资于种子期、初创期中小微企业。

　　审计要求汇通金控公司进一步完善双创类子基金相关投资跟踪统计制度，定期对相关数据进行分析，并采取调整措施，以实现区引导基金培育孵化南山区企业、促进实体经济发展的作用。

　　（四）南山创投公司2个投资项目未上报区国资部门备案

　　2018年南山创投公司对外投资3个项目，其中2个投资项目仅上报汇通金控公司总经理办公会议审议通过，未按规定上报区国资部门备案，累计涉及投资金额543.63万元。审计指出问题后，南山创投公司已补报备案。

　　审计要求南山创投公司严格项目审批流程，规范管理，确保国有资产的保值增值。

　　六、扶贫项目和资金审计情况

　　2018年度，区财政直接拨付广西百色地区扶贫协作帮扶资金1,300万元，其中德保县650万元，用于开展贫困村创业致富带头人培训、易地扶贫搬迁集中安置小区配套基础设施建设等项目；田阳县650万元，用于开展干部培训、扶贫车间建设、镇镇结对、村村结对、学校教学楼及食堂建设等项目。审计对田阳、德保两县扶贫资金使用情况进行了审计，审计发现的主要问题有：

　　（一）对个别项目方案执行监督不力

　　田阳县“镇镇结对、村村结对”项目资金200万元，个别项目实际使用情况与分配方案不符。如分配方案确定五村镇巴某村10万元的基础设施建设项目，在未履行报批程序的情况下，变更为资助个人用于购买农资化肥，相关部门在监督中未及时发现。

　　（二）对部分工程项目支付监督不力

　　田阳县的6个扶贫车间装修工程均在未完工结算的情况下提前一次性支付工程款项，涉及工程金额58.77万元；德保县东凌镇易地扶贫搬迁集中安置小区配套工程，在尚未完工验收的情况下提前支付工程进度款9.96万元，相关部门在监督中未及时发现。

　　审计要求区对口办及时跟进广西百色对口协作扶贫资金的使用情况，进一步加强当地对我区扶贫资金使用的统筹和指导，提高扶贫资金使用的安全性和效益性，建立健全扶贫项目资金监管的长效机制。

　　七、政府投资项目跟踪审计情况

　　区审计局重点开展了南山医院改扩建项目建设情况跟踪审计、招标阶段投资控制管理情况审计调查、社会中介对政府投资项目审核质量审计调查以及10个政府投资项目的决算审计。其中，招标阶段投资控制管理情况审计调查共收集了294个招标项目相关情况，重点调查27个招标项目的标底编制质量，并对其中的10个项目进行了详细审计；社会中介对政府投资项目审核质量审计调查重点对10个社会中介机构出具的工程结算和竣工决算报告的审核质量进行了审计。审计发现的主要问题有：

　　（一）部分政府投资项目招标投资控制存在管理漏洞

　　一是审计调查了27个招标项目，有7个设备采购和信息化系统采购项目未规范编制工程量清单预算（标底），直接参照较粗略的估算或概算作为采购预算总价。二是审计调查了127个社会中介机构编制的招标标底，有67个经区造价站审核后核减超过5%，占比52%，社会中介机构编制标底的质量普遍较低。三是审计调查了11个委托标底编制合同，有2个合同未约定质量和违约责任条款，1个合同未约定质量条款，其余8个合同约定质量和违约责任条款无法有效规范社会中介机构的服务行为。

　　审计要求区各建设单位通过规范组织市场询价和编制工程量清单预算（标底），完善委托合同的质量和违约责任条款，督促社会中介机构规范履职，提高标底编制质量，合理确定和控制项目招标价格。

　　（二）部分政府投资项目建设管理工作不完善

　　一是南山医院改扩建一期工程接近完工，工程概算仍未申报评审，预算仍未编制，影响投资控制。此外，该项目还存在基坑支护、幕墙、钢结构、装修等工程分包审批手续不完善，对幕墙工程分包审批资料审核不严等问题。二是审计调查了3个在建项目，建设单位均未按有关施工承包的管理规定，向质量安全监督机构书面报送《转包挂靠核查情况报告书》。三是决算审计的10个项目中，有5个项目主体工程工期延误。

　　审计要求建设单位进一步完善内控制度，严格履行基本建设程序，建立健全工程项目分包审批管理制度，规范建设项目专业工程分包、劳务分包等施工承包行为的管理，合理组织工程建设，保证施工进度，按时完成项目竣工结（决）算工作。

　　（三）部分政府投资项目竣工结、决算相关工作管理不严

　　一是决算审计的10个项目中，有3个项目竣工图与现场实际施工情况不一致，有8个项目未按规定时限进行竣工决算。二是审计调查了10个社会中介机构审核的工程结算和项目决算报告，有2个项目的工程建设其他费用直接以合同价结算，未根据合同约定和实际完成情况进行结算；有7个项目工程结算审核记录不完整，相关审核情况无法溯源。

　　审计要求建设单位完善竣工图编制和项目竣工结算审核质量管理，做好结算审核留痕记录和资料归档工作，确保项目竣工结算的真实性和准确性。

　　以上审计事项涉及审计报告21份，反映问题金额1.34亿元，提出审计意见和建议96条，出具审计决定书1份，审计期间整改758.45万元。此外，区审计局紧紧围绕区委区政中心工作，牢固树立大局意识，先后抽调审计力量14人次参与巡察、一号工程、“三河”整治项目、异地交叉审计等工作，配合完成上级审计机关交办审计事项等。下一步被审计单位将继续整改，并在审计结束后的3个月内向区审计局报送整改情况。区政府将在区人大常委会审议后，部署落实整改并按规定向区委审计委员会、区人大常委会报告整改情况。

　　八、审计建议

　　从审计情况看，上述问题产生的主要原因包括：一是一些部门单位未完全建立预算编制与预算执行的挂钩机制，对预算的编制不够精准和科学，导致预算编制不完整、与执行情况脱节。二是一些部门单位对中央和省、市重大政策措施理解不深刻，贯彻不到位，导致政策落实效果打折扣。三是一些建设单位对政府投资项目未加强投资控制和建设管理，导致增加政府投资和管理风险。为此，审计建议：

　　（一）强化财政预算管理，提高资金使用效益

　　区各预算单位应完善预算编制管理，进一步提高预算编制标准化、科学化、精细化水平；加强财政资金的监管及风险防控，尤其对民生、产业发展、政府投资等重点领域，避免资金损失浪费和闲置沉淀；着力提升预算执行规范性，加强和改善预算单位的财务管理。

　　（二）加强政策跟踪，促进有效落实

　　区各预算单位应及时学习和掌握中央、省、市的最新政策动态；结合我区实际情况，贯彻落实相关政策措施，并定期开展自查；各职能部门与上级职能部门之间保持充分的沟通、交流，逐步实现信息互通、业务互动、信息共享，进一步强化政策执行力度。

　　（三）规范投资管理，保障政府项目实施

　　各建设单位应加强项目前期决策、招标投标、合同签订、施工管理和工程结算等投资控制和建设管理重要环节的监督和管理；建立健全政府投资项目管理制度，项目实施过程中牢固树立节约意识、成本意识和效益意识；落实对中介服务机构履约情况的监督，合理控制投资项目造价水平，提高政府投资项目效益。

　　（四）增强责任意识，做好问题整改

　　区各单位应充分认识审计整改工作的重要性，增强审计整改的自觉性和主动性，主动公开审计发现问题整改情况；坚持标本兼治，加大审计查出问题的纠正改进力度，构建审计整改长效工作机制；明确审计整改责任主体、规范责任追究方式及程序、强化追责问责、倒逼责任落实。