审计研究报告（第18期）

　　审计研究报告

　　第18期

　　审计署审计科研所 2015年4月7日

　　实现审计监督全覆盖研究

　　——创新审计管理模式 实现审计监督全覆盖

　　实现审计监督全覆盖的重要意义　　　

　　课题研究的方法与思路

　　现行的审计业务管理模式及其存在的问题

　　创建审计监督全覆盖管理模式的主要内容

　　实现审计监督全覆盖的路径

　　实现审计监督全覆盖研究

　　——创新审计管理模式，实现审计监督全覆盖

　　深圳市审计局 深圳市审计学会

　　《审计监督全覆盖研究》课题组

　　目 录

　　摘 要……………………………………………………………………1

　　一、实现审计监督全覆盖的重要意义…………………………………4

　　（一）实现审计监督全覆盖是完善国家治理体系的重大举措………4

　　（二）实行审计监督全覆盖是审计机关的法定职责…………………5

　　（三）实现审计监督全覆盖是审计事业发展的客观要求……………6

　　（四）当代信息技术的高度发展促使实现审计监督全覆盖成为可能7

　　二、课题研究的方法与思路……………………………………………8

　　三、现行的审计业务管理模式及其存在的问题………………………8

　　（一）审计业务管理模式的概念与结构分析…………………………9

　　（二）现行的“审计项目计划”管理模式概况………………………10

　　（三）传统的“审计项目计划”管理模式存在的问题………………11

　　四、创建审计监督全覆盖管理模式的基本内容………………………12

　　（一）创建审计对象数据库，构筑审计监督管理系统………………14

　　（二）全面审计、总体分析，分类管理、系统研究…………………15

　　（三）实行标准化评审：即体检式审计………………………………16

　　（四）推行大数据审计分析……………………………………………18

　　（五）开展联网审计与网上跟踪审计…………………………………19

　　（六）实行被审计单位年度会计报表备案制度和重大事项告知与跟踪审计制度

　　………………………………………………………………………19

　　（七）实施有计划的重点审计…………………………………………21

　　（八）建立举报审计与结果反馈制度…………………………………21

　　（九）试行委托外包审计，建立“协审”工作制度…………………22

　　五、实现审计监督全覆盖的路径………………………………………23

　　参考文献        …………………………………………………………………25

　　摘 要

　　党的十八届三中全会以来，我国进入了全面深化改革的新时期。党中央国务院明确要求审计机关要实现审计监督全覆盖。审计署刘家义审计长提出：“必须努力实现审计监督全覆盖，不断增强审计的威慑力和实效性，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角”。此后，全国审计系统全面展开了以“实现审计监督全覆盖”为中心的审计监督深化改革的实践与探讨。

　　深圳市审计局组建了《审计监督全覆盖研究》课题组，对实现审计监督全覆盖进行全面系统的研究探讨。课题组深入学习研究，总结归纳了实现审计监督全覆盖四点重要意义：（一）实现审计监督全覆盖是完善国家治理体系的重大举措；（二）实行审计监督全覆盖是审计机关的法定职责；（三）实现审计监督全覆盖是审计事业发展的客观要求；（四）当代信息技术高度发展促使实现审计全覆盖成为可能。明确指出实现审计监督全覆盖是当前审计机关的重大改革课题和中心任务，实现审计全覆盖势在必行！

　　课题组从审计业务管理模式着手，分析总结了长期以来“审计项目计划”管理模式存在的优缺点，提出以创新构建审计对象数据库为基础，充分利用审计信息化的技术手段与方法，构建审计监督全覆盖的管理模式，实现审计监督全覆盖。

　　课题组分析阐述了审计监督全覆盖的要义，结合当前审计工作实践经验，汇集全国各地审计工作改革创新的亮点，系统地提出了创建审计监督全覆盖管理模式的九大内容：（一）创立审计对象数据库，构建审计监督管理系统是审计监督全覆盖的基础保障；（二）全面审计、总体分析，分类管理、系统研究是审计监督的基本方式；（三）实行标准化审计是审计监督的第一道程序；（四）推行大数据审计分析是今后审计工作的重要方法；（五）开展联网审计与跟踪审计是审计工作发展的新形式；（六）实行被审计单位年度会计报表备案制度与和重大事项告知与跟踪审计制度是审计监督的配套措施；（七）实施有计划的重点审计是审计工作的主要手段；（八）建立举报审计与结果反馈制度是审计监督的必要补充；（九）试行委托外包审计，结合审计职业化改革，建立“协审”工作制度是解决目前审计力量不足的现实选择，也是实现文明审计、阳光审计的新途径。这些举措互为依托、紧密关联，有机统一地构成了与“项目计划”管理模式俨然不同的审计监督全覆盖的管理模式。

　　课题组根据当前实际情况，提出了实现审计监督全覆盖的基础保障和切实可行的实施路径，为审计机关全面深化改革提供了可以借鉴的改革思路；为构建新型的审计对象全覆盖的管理模式，实现审计监督全覆盖提供了可操作性的参考方案。

　　【关键词】审计监督 全覆盖 管理模式 改革创新 实现路径

　　实现审计监督全覆盖研究

　　——创新审计管理模式 实现审计监督全覆盖

　　党的十八届三中全会作出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记发表了系列重要讲话，要求“强化权力运行的制约和监督，加强行政监察、审计监督、巡视监督”。审计监督作为国家治理体系中的“免疫系统”，成为了全面深化改革大局中不可或缺的重要环节。新一届党中央国务院高度重视审计监督工作，最近，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，部署进一步发挥审计监督在全面深化改革中的作用，强化依法审计，提出实现审计监督全覆盖。在全面深化改革的新时期，审计机关被赋予新的定位，承担着新任务和新使命，审计工作责任重大，使命光荣！

　　为贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院提出的要求，审计署刘家义审计长在全国审计工作会议上强调：“必须努力实现审计监督全覆盖，不断增强审计的威慑力和实效性，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角”，提出“实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径”等一系列新理念、新思路、新途径和新要求，对实现审计监督全覆盖做出了全面部署。此后，以“实现审计监督全覆盖”为中心的审计监督深化改革在全国审计系统全面推开。广东审计系统认真学习领会党的十八届三中全会精神，积极部署审计监督全覆盖的实践和探讨。蓝佛安厅长撰文发表《努力实现审计监督全覆盖》的署名文章，并于今年5月8日主持召开了全省各市审计局长座谈会议，对在当前新形势下如何实现审计全覆盖进行了研究和部署，省审计厅以广东省三十多个省直机关部门预算试行数字化审计为突破口，开展了审计全覆盖的实践探索。深圳市审计局积极推进审计工作深化改革，大胆先行先试，及时出台《关于进一步推进审计工作全面深化改革的工作方案》，在实现政府投资项目审计全覆盖的基础上，又以政府全口径预决算审计监督为“破题”，努力行使对所有财政资金、政府性基金、社保资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖。同时，深圳市审计局领导亲自组建《审计监督全覆盖》课题组，展开对“审计监督全覆盖”的研究探讨，本课题就是在此背景下经过大胆探索所取得的研究成果。

　　一、实现审计监督全覆盖的重要意义

　　实现审计监督全覆盖是党中央做出的全面深化改革的战略部署，是国务院对审计机关提出的要求。我们必须深刻领会，提高认识，统一思想，才能更好地贯彻落实党中央国务院的决策部署。本课题组从以下几个方面提高对实现审计监督全覆盖重要意义的认识。

　　（一）实现审计监督全覆盖是完善国家治理体系的重大举措。

　　当前，全国各地各领域正在按照党的十八届三中全会的统一部署，掀起新一轮全面深化改革的热潮。中央专门成立全面深化改革领导小组，负责改革的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。要求中央和国家机关各部门“要按照全会要求和中央统一部署，加强组织领导、切实履行职责，深入研究推进本系统改革的方案、举措、步骤，积极稳妥推进本系统的改革工作”。最近召开的党的十八届四中全会明确提出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。审计署作为国务院的组成部门，审计机关作为国家治理体系的重要组成部分，要从全面深化改革的大局出发，积极投身于这场伟大的改革中去，全面启动以“实现审计监督全覆盖”为中心的审计系统的深化改革。同时，审计监督做为国家治理体系中的“免疫系统”，更要以自身的深化改革促进和保障经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制和生态文明体制（即“五位一体”）的全面深化改革的顺利进行，推进和完善国家治理体系和治理能力的现代化。

　　李克强总理主管审计机关以来，对审计工作做出了一系列指示，要求审计机关“要实现审计监督全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。要努力打造高素质的审计队伍，切实当好国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的‘紧箍咒’和反腐败的利剑”。总理的指示为审计监督全面深化改革指明了方向，总理的要求就是审计机关全面深化改革的中心任务。刘家义审计长在全国审计工作会议上做了全面的解读和部署。当前，审计工作要适应新形势新要求，以高度负责的使命感，准确把握以“实现审计监督全覆盖”为目标的审计系统深化改革的内涵和要义，找准审计监督深化改革的着力点，促进审计工作转型升级，提升审计监督的成效和水平，发挥审计监督在国家治理体系中的积极作用。

　　（二）实行审计监督全覆盖是审计机关的法定职责。

　　“凡重大改革都要于法有据”。实现审计监督全覆盖是宪法和法律赋予审计机关的法定职责。我国宪法明确规定，国务院设立审计署、县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权。全国人大于1994年8月颁布了《中华人民共和国审计法》，并于2006年2月做出了修订。《审计法》明确规定我国实行审计监督制度，对审计监督的原则、审计主体的职责与权限、审计监督的内容、范围、程序及法律责任做出了全面系统的规范。如该法律第三十一条规定：“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，在金融机构开立账户的情况，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报”。《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等相关的法律也做出了相关的规定，如《预算法》第八十九条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督”。《中华人民共和国审计法实施条例》及各省市地方性的法律规章都做出相关的规定。此外，中央两办颁布的《党政主要领导干部和国有企业主要领导人经济责任审计规定》对领导干部经济责任审计做了比较详尽的规定。因此，实现审计监督全覆盖是依法治国的重要手段。刘家义审计长在全国审计工作会议上庄严宣告：“实行审计监督全覆盖，这是审计机关的法定职责，是党中央、国务院对我们的明确要求，也是人民的热切期盼”。审计机关应履职尽责，敢于担当，切实加强审计监督管理，努力实现审计监督全覆盖。

　　（三）实现审计监督全覆盖是审计事业发展的客观要求。

　　我国审计事业已走过了三十多年历程：先后走过了“边组建、边工作”，“抓重点、打基础”，“加强改进、发展提高”，“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”，“牢固树立科学审计理念、切实发挥审计在推动完善国家治理中的‘免疫系统’功能”等各个不同的历史阶段。当前，我国已进入了新的历史时期，在全面深化改革新形势下，审计机关应与时俱进，树立科学发展理念，正确看待三十多年来正反两方面的经验和做法，既要客观地总结三十多年来的成功经验，又要认识到长期以来审计工作中存在的不足与失误。三十多年来，审计机关为维护财经秩序、打击腐败、推动改革等方面做了大量工作，取得一定成绩。但在工作中也存在审计监督乏力，审计覆盖面偏低，审计技术方法比较落后等问题。改革开放三十多年来，社会经济各个领域都发生了翻天覆地的变化，而审计管理模式及其相应的工作方法却基本没有变化，这已成为审计监督效能发挥的桎梏、审计工作能力提高的瓶颈。随着社会经济政治环境的发展要求和信息科技水平的提高，审计事业必将走向全面覆盖的新时代。

　　不改革就没有出路！面对当前全面深化改革的大好机遇，审计机关应自觉适应新形势，转变审计监督理念，摒弃落后的审计管理模式及其传统的工作方法，大胆创新审计管理新模式，迅速实行转型升级，实现审计监督全覆盖。

　　（四）当代信息技术的高度发展促使实现审计监督全覆盖成为可能。

　　长期以来，我国的审计人员力量不足，审计方法相对滞后，审计任务较为繁重，普遍认为实现审计监督全覆盖是难于做到的。然而，当今世界信息科技突飞猛进，计算机、互联网，云计算、大数据等新技术层出不穷，人类已进入信息社会，地球村时代来临，各行各业、各领域各部门争相搭上现代信息技术的“快车”，普遍利用现代信息技术开展工作。信息技术的高速发展以及各行各业的普遍运用，为审计工作的发展提供了技术条件和创造了工作环境。审计机关面对着当前社会经济科技发展的新环境，应充分利用现代计算机与信息技术手段及其最新的科技成果推动审计工作的开展，创新构建与之相适应的审计管理模式及其工作方法，实现审计工作的转型升级。从目前的审计工作现状看，利用计算机及网络技术开展审计工作还处于初级探索阶段。今后，应尽快由单个项目的计算机辅助审计转化为总体对象运用计算机的全面审计；从相对独立的财务系统审计扩大到相关业务系统的大数据分析审计；从就地审计发展为联网即时审计。总之，运用现代计算机与信息技术手段开展审计工作成为审计事业发展的必然趋势，现代信息技术的高速发展促使审计监督全覆盖成为可能，实现审计监督全覆盖已是大势所趋！

　　总之，实现审计全覆盖是摆在各级审计机关和广大审计人员面前的重大改革课题和首要政治任务，实现审计全覆盖不仅是必然的，而且是可行的。实现审计监督全覆盖势在必行！

　　二、课题研究的方法与思路

　　当前，全国各地审计机关和审计人员对如何实现审计监督全覆盖做了很多有益的实践与探讨。有的提出从审计项目计划管理改革入手，实行切块管理，分类覆盖，最终实现审计全覆盖；有的提出增加审计人员，扩大审计数量，改进审计工作方法，以达到审计全覆盖。然而，绘就一幅公认的审计监督深化改革的宏伟蓝图尚未形成，提出一套切实可行的实现审计监督全覆盖的改革实施方案尚未出台！实现审计监督全覆盖要从哪里着手？又如何推进呢？

　　本课题组运用马克思辩证唯物主义的基本原理，本着实事求是、科学研究的精神，以丰富的审计实践经验和巨大的改革创新勇气，大胆地分析总结长期以来的“审计项目计划”管理模式存在的优缺点，结合审计实际工作，借鉴当前审计理论研究新成果，认为仅从审计程序与技术方法进行改革是无法达到审计全覆盖的；从项目计划管理改革也难于实现审计全覆盖。提出了应从创新审计业务管理体制着手，利用现代计算机与网络信息技术手段与方法，全面构建审计监督全覆盖的管理模式，激活审计监督新活力，从而快速实现审计工作转型升级，迅速开启审计监督全覆盖的新局面！

　　三、现行的审计业务管理模式及其存在的问题

　　我国审计监督制度建立以来，为什么长期未能实现审计监督全覆盖呢？这固然有审计力量不足和审计技术手段滞后等客观原因，但与长期未改革的审计业务管理体制及因此而形成的审计管理模式和相应的审计工作方式方法不无关系。因此，让我们先分析总结现行审计管理模式的形成过程及其存在的问题。

　　（一）审计业务管理模式的概念与结构分析。

　　审计业务管理模式是指审计机关（主体）对审计对象（客体）实施审计监督的组织管理形式。这种形式在一定时期内是相对稳定的，因而称之为审计管理模式。审计管理模式与审计关系、审计程序、审计方式方法以及审计组织体制、审计管理体制是既有联系又有区别的不同概念，在实际工作中容易被混淆。审计关系是指审计主体与审计客体之间的关系。在审计主体与审计客体之间可以构筑多种多样的审计关系，目前主要有项目审计或审计调查两种关系；审计程序是审计机关为执行审计任务，依照法律法规规定而采取的一系列工作步骤，如发送审计通知书、实施查证、审计复核、征求被审计单位意见、出具审计报告，做出处理处罚决定及审计结果执行等过程，是审计机关组织项目审计的管理流程；审计方式方法是指审计组及其审计人员对审计项目实施审计的具体方式方法与技术手段；审计组织体制是指审计机关在国家治理结构中所处的位置以及所承担的职能，我国审计机关属于政府行政体制系列；审计管理体制通常是指审计机关的管理体制，我国现行的审计机关实现双重领导制度，即业务上接受上级审计机关的领导，同时又接受本级人民政府的领导。在此，本课题组提出从审计管理模式着手，研究审计监督全覆盖的实现途径。

　　审计管理模式包括审计主体、审计对象、审计关系三要素。从三要素的构成看：审计主体即是审计机关和审计人员，目前相对弱势。据统计，我国目前拥有审计机关3000多个，审计人员9.2万人，一个省级审计机关在3—4百人左右；深圳市审计机关不足200人。而面对的审计客体的数量规模十分庞大，内容层次错综复杂。如2013年度全国公共财政收入12.91万亿元：其中，中央财政收入6.02万亿元；地方财政收入6.89万亿元。还有全国各大国有金融机构，国有企业的资产以及大量的公有资产和国有资源等等，实在是难于计量、无法表述。而审计关系是指审计主体与审计对象之间的关系，目前的审计关系比较单一，主要有项目审计和审计调查两种形式。这种“一一对应”式的监督关系显得很零散、脆弱且很有限度，难以实现对被审单位的全面覆盖和有效监管。因而，研究审计监督全覆盖首先应从审计管理模式着手，创新构建三者之间的合理搭配，采用“扫描辐射”式的审计关系，形成科学有效的审计管理新模式，实现审计监督全覆盖。

　　（二）现行的“审计项目计划”管理模式概况。

　　我国国家审计监督制度建立三十多年来，其审计业务管理模式一直沿用着建立初期的计划经济体制时代下所产生的“项目计划”管理模式。这种模式主要是通过“计划项目”的审计来发挥审计监督职能，带着浓厚的“计划经济”的色彩，具有明显的“高度集权”的特征，三十多年来一直没有发生根本性的变化，因此，称之为传统的“审计项目计划”管理模式，简称“计划管理模式”。这种模式的基本做法是在审计机关内部按行业分部门设置各个业务处室负责对所属行业或部门进行审计监督。其审计程序为“两下两上”的计划模式。即审计机关根据当前的政治经济形势和当地党政中心工作，提出年度审计计划的指导意见，各业务处室根据计划指导意见，制定所属的计划审计项目，上报综合部门汇总平衡，经局务会议审核确定后，形成“年度审计项目计划”，再下达给各业务处室执行。各业务处室根据下达的项目计划组成审计组，开展项目审计实施工作。各业务处室审计实施完毕后提交《审计报告》，征求被审计单位意见，经审理部门审核，报审计机关主管领导审定后出具《审计报告》和相关的《审计处理处罚意见书》；最后，被审计单位执行审计结果。这种管理模式细化了审计对象，便于分类监管，简便易行。“有多少人做多少事”，有利于审计机关统筹安排工作。目前，全国各地审计机关基本采用这种模式开展审计监督工作。

　　（三）传统的“审计项目计划”管理模式存在的问题。

　　三十多年来，传统的计划管理模式以其简便易行，保障审计工作的顺利开展。但随着社会政治经济环境发生了深刻变化和现代信息科技迅猛发展，这种模式越来越不适应时代发展要求，不可避免地暴露出其不足与缺陷，主要表现如下几个方面：

　　1．从立项计划管理看：在传统的项目计划管理模式下，审计机关围绕着“计划项目”开展审计工作，忽视了对“计划项目”之外的庞大的审计对象的监督管理。仅把20—30%的审计对象纳入计划审计范围，反而把70—80%的审计对象排除在审计监督之外，违背了公正执法的原则。再者，由于缺乏对审计对象的全面了解和总体把握，制定的审计项目计划缺少科学依据和基础支撑，审计项目计划就像没有打好基础的空中楼阁。同时存在着较强的主观随意性和片面性，既影响审计监督的公平正义，也限制了审计效能的全面发挥。

　　2．从项目实施程序看：在传统审计模式下，审计机关围绕着“计划项目”展开审计监督工作，有利于把“计划项目”审深做细，但过多过细的审计程序势必造成审计工作形式化。目前，审计工作已形成了一套比较健全的审计管理程序。即：计划立项—审前调查—发送审计通知书—制定审计实施方案—召开审计进点会—实施审计—复核汇总—处长审核—起草审计报告（征求意见稿）—征求被审单位意见—修改审计报告—审理部门复核—会议审定—出具《审计报告》—审计结果执行等。在这一整套审计程序中，有些环节是法定程序，必要严格遵守，但也存在一些环节是没有法律依据的，如审前调查、审计日记等细节。审计环节较多、审计周期较长影响审计工作效率。

　　3．从审计方式方法看：在计划管理模式下，审计监督是通过单个项目的审计开展工作。目前，单个项目审计的方式方法尚停留在传统的半手工状态，计算机审计处于辅助审计的状态，无法展开联网跟踪关联审计和推行计算机大数据审计分析，不利于现代计算机和网络信息技术在审计监督中的全面运用。因此，以项目审计为主的计划管理模式制约着现代计算机与网络技术在审计监督中的广泛运用。

　　4．从审计结果看：有什么样的管理模式就会产生什么样的结果。传统的计划管理模式存在着上述管理体制及其工作方法等方面的不足，势必造成审计项目越做越少，审计覆盖率较低。根据官方权威报导：“目前，全国平均审计覆盖面仅为30%左右（不包括二级单位），有的地方审计覆盖面只有10%左右，有些单位甚至长期未接受审计监督”。山东省审计厅于2013年12月对2008—2012年的审计对象覆盖情况做了调查研究，结果显示财政审计、金融审计、企业审计和经责审计“四类审计”五年来的总体覆盖率仅为26.65%。全国各地的审计覆盖率大体相当，普遍存在大部分的审计对象未纳入审计监督范围。这样的审计覆盖率与实现审计监督全覆盖的要求相距甚远。今年以来，新华社在《新华视点》栏目十问“钱去哪儿了”，从土地出让金、民航发展基金、科研经费……再到彩票资金无一不是审计机关监督的公共资金，而列入审计项目计划实施审计监督的能有几项呢？最近，社会舆论界责问审计机关有关广东省计生系统收取的社会抚养费的监管失职问题，也反映了以“项目计划”为主的审计管理模式存在审计盲区和监督漏洞。当前，社会经济领域出现一些违法乱纪与腐败不公现象不能不说与审计覆盖率不足有一定的关系。

　　四、创建审计监督全覆盖管理模式的基本内容

　　本课题组研究认为：审计监督全覆盖可分为狭义全覆盖与广义全覆盖。狭义的审计监督全覆盖就是指审计对象的全覆盖，广义的审计监督全覆盖应包括审计时间的全覆盖和审计质量的全覆盖。审计对象全覆盖就是指把所有的法定审计对象都纳入审计监督范围，依法接受审计机关的法定监督。这是审计监督全覆盖的最基本体现，也是法律的基本要求。审计时间全覆盖和审计质量全覆盖是在此基础上派生出来的更高层次的全覆盖；没有审计对象全覆盖就不存在审计时间全覆盖和审计质量全覆盖。本文着重以审计对象全覆盖为重点展开研究。

　　《国务院关于加强审计工作的意见》明确指出：“凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍。”这是审计监督全覆盖的基本要义，也是最公平的审计准则。如果涉及管理、分配、使用财政资金、公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人中有的纳入审计监督范围，有的没有纳入审计监督范围，就有可能出现上述的审计盲区和监督漏洞，那就不是审计监督全覆盖。审计监督全覆盖是法律规范，审计机关必须首先执行，审计对象应当配合审计机关实施审计监督。因而，审计监督全覆盖是对审计机关的根本要求，更是审计执法的前提条件。把所有的法定审计对象纳入审计监督范围，是实现审计监督全覆盖的根本保障。

　　把所有的法定审计对象纳入审计监督范围就是要求所有符合法定审计对象的单位或项目应向审计机关报送单位（或项目）的基本情况与会计报表等相关资料，以便审计机关全面了解和总体掌握被审计单位的基本情况。这里所指的审计对象不是单个的审计对象，而是所有的法定审计对象。由于总体的审计对象是十分庞大和复杂的，因而，现在审计机关必须充分利用现代计算机和网络信息技术手段与方法，才能把所有的法定审计对象纳入审计监督范围，创建审计对象数据库，构筑审计对象全覆盖的管理系统。在此基础上，运用现代计算机和网络信息技术的手段与方法对审计对象数据库进行系统管理与综合分析，挖掘提炼有用信息，进行大数据分析；搜索审计“重点与线索”，发现疑点问题，确定重点审计，开展联网审计与跟踪审计，组织委托审计，全面提高重点审计覆盖面，从而实现刘家义审计长提出的做到审计覆盖面“广”的同时，力争反映情况“准”、查处问题“深”、原因分析“透”、措施建议“实”，实现“有深度、有重点、有步骤、有成效”的审计监督全覆盖。

　　（一）创建审计对象数据库，构筑审计监督管理系统。

　　创建审计对象数据库，构筑审计监督管理系统是实现审计全覆盖的基础工作，也是审计监督全覆盖改革的核心环节。审计机关创建审计对象数据库，在现有信息技术条件下，并不是很难！即要求审计机关开展一次全面彻底的审计对象普查工作，做好数据采集与输入工作。根据《审计法》第三十一条规定，审计机关有权要求被审计单位报送基本情况和会计报表等相关资料。这些数据资料大体可以分为两大类，一类是《审计对象基本情况表》（此表需由专业人士另行设计），包括单位类别、名称、地址、法人代表、单位性质、经营范围、内设机构、下属单位、资金规模、资产总额等基本要素。这是审计机关开展审计工作的前提条件，是审计人员了解和把握被审计对象的基本要领，这项工作不能等到立项之后才开展审前调查，而应该提前掌握；另一类就是被审计单位的会计报表及其财务分析说明。各单位的财务报表是审计工作的基本介质，目前各审计对象已普遍实现了标准化的电子数据报表，便于审计数据的采集与输入工作。这一环节就是要把所有属于本级审计机关管辖范围的审计对象全部纳入审计信息管理系统，创建完整的审计对象数据库，形成“面-线-点”三维一体的审计监督管理平台与运作系统。

　　在实际工作中，由于存在“公共资金”、“国有资产”的概念模糊、界限不清等原因，会导致某些审计对象或项目不好归集与划分的问题。如：股份公司如何确定国有控股地位？社区股份制企业属不属于国家审计监督范围等问题，这是审计机关在这一环节中应面对的主要问题。

　　（二）全面审计、总体分析，分类管理、系统研究。

　　在确保所有审计对象全部纳入审计信息管理系统的基础上，对全部的审计对象进行综合管理与系统分析。

　　1．全面审计、总体分析。

　　首先，审计机关应对全部的审计对象进行总括分析，了解掌握审计对象的总体情况与基本特征，把握被审计单位的发展变化规律，是审计监督全覆盖的重要体现。在这一环节必须提供被审计单位的总体数量，资金规模等总体指标，这就是刘家义审计长要求的“摸清家底”，蓝佛安厅长想掌握的被审计单位的“底数”和“盘子”。审计机关必须摸清这些“家底”，掌握这个“盘子”，才能说明审计监督的完成情况与总体水平，提高审计监督的宏观管理水平。同时，为进一步的做好重点审计计划与监督规划提供基础保障。

　　2．分类管理、系统研究。

　　其次，审计机关应对全部的审计对象按照经济性质或者审计类别等分类标志进行分类管理，实行系统研究与审计分析，以便了解各类别审计对象的数量、资金规模及其结构特征，分析研究各类别被审计单位可能存在的普遍问题。在这一环节，根据各个类别审计对象的特征设计审计数据模型，进行系统分析，以便从体制机制和制度方面发现系统性的倾向性的问题，提高审计监督的宏观水平。如：所有审计对象按照经济性质划分，可分为财政类（包括税务、社保等政府性基金）、部门预算类、投资项目类，财政专项资金类、事业单位审计类、金融机构类和国有企业的审计等类别；按照审计种类可分为财政收支类、经济责任审计类、资源环境审计类、绩效审计类，专项审计调查类等；还可按照审计数据的特征划分为免审单位（项目）（我们相信大部分审计对象是遵守财经法规的，应该有50%左右的被审计单位可以列为免审项目）、普审项目、重点审计项目、疑点跟踪审计项目等类别。这便于分类深入实施审计监督。

　　各类别的被审计单位还可根据其内部结构特征进一步细化分类。各业务处室根据各类别审计对象的基本情况以及当年工作开展情况，应当提交各类别各行业的年度《审计报告》，全局汇总后形成年度《综合审计报告》，也即审计白皮书。这是体现刘家义审计长提出的“总体分析，系统研究”的审计思路，也是审计全覆盖管理模式下基本的审计工作方式。

　　3．做好审计项目计划与监督规划。

　　在审计对象全覆盖的基础上，科学有效地做好审计项目计划与审计监督规划，实现刘家义审计长提出的：“各级审计机关要围绕审计监督全覆盖的要求，坚持‘滚动计划、有效整合、区别对待、循序渐进’的原则，全面摸清审计对象的底数，实行分类管理，制定五年审计项目总体规划和分领域审计项目滚动计划，做好年度审计计划与长远规划的衔接，加强年度计划的统筹和整合”的工作要求。

　　（三）实行标准化评审:即体检式审计。

　　近几年来，一些基层审计机关在审计实践工作中，已意识到按项目计划轮番审计难于实现审计全覆盖，开始由单个计划项目的审计实施转为对总体审计对象的统一监督上面来，借以提高审计覆盖率和发挥监督效能。深圳市福田区审计局原来对区属100多家行政事业单位的部门预算按每年计划审计10个单位实行轮番审计，需要十年时间才能轮审一遍，这样，90%的单位至少9年的时间处于审计空档期。因此，该局针对计划项目审计存在审计覆盖率低的问题，于2009年起，联合南京审计学院共同研究开发了“福田区部门预算绩效评审系统”， 近几年通过该审计系统来对区属的100多家行政事业单位的部门预算进行统一评审，一次性地完成了100多家行政事业单位的部门预算审计，即“体检式”审计。如2013年度，福田区审计局通过该系统审计，发现了区**局是区属行政事业单位中“三公经费”最高的单位，以此确定重点对该局进行了重点审计，查出了该局会议费超标，虚列汽车维修费等问题。福田区审计局通过计算机审计系统取得了“体检式”审计报告单，做到了当年预算，当年审计，实现了“全面审计、突出重点”的目标，取得了较好的审计成效。

　　这套“福田区部门预算绩效评审系统”（详见参考文献8）把部门预算划分为内部控制、财务执行、成本结构、整改情况四大指标体系，各大指标内部又由相关的明细指标支撑，通过计算机对各项指标加权汇总得出各个单位的计算机审计结果。规定所有的预算单位统一参加计算机评审，由此得出“体检式”审计报告。这种利用计算机系统开展审计的做法大大提高审计工作效率，扩大审计覆盖率；便于发现问题，有针对性地开展重点审计，体现了公平公正的审计原则。同时有力地促进了被审计单位规范化管理。福田区审计局开展“体检式”审计的做法值得借鉴和推广。

　　从“福田区部门预算评审系统”的设计原理看，这种审计方式与企业管理标准化认证类似，因此，可称之为“标准化审计”。通过借鉴这一原理，可以设计出适用于不同行业、不同部门的标准化评审系统（即构建各类《审计指南》），该审计方式除了运用在行政事业单位的部门预算审计之外，还可以运用到相关行业和部门，如政府投资项目评审系统、财政专项资金审计系统、国有企业审计评价系统等。这几年来，深圳市审计局十分重视各类别审计标准的构建，相继组成了国有企业负责人经济责任审计评价指标体系和财政专项资金绩效审计评价标准等课题研究，对各类审计对象的审计内容与标准做了系统化、规范化的研究，形成相应的审计模型，便以全面实行数字化审计。实行“体检式”审计将成为审计全覆盖模式下的第一道审计程序。

　　（四）推行大数据审计分析。

　　随着网络和信息技术的高速发展，大数据时代已经来临。各部门各领域相互交织与融合，信息数据的传导性与关联性越来越强。审计监督面对的社会经济环境已发生了深刻的变化，单从独立的财务系统已很难满足综合经济监督的需要，单一的计算机辅助审计已不能适应大数据时代的审计工作要求，因此，面对信息资源十分丰富的大数据时代，审计机关在审计实践中应积极探索运用大数据分析的审计途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息技术查核问题、评价判断及宏观分析的能力。为此，应在审计全覆盖管理系统中，搭建多元异构的跨领域相关联的大数据审计分析系统，开发大数据分析模型，建立与财务系统相关联的业务流、资金流、物资流的“三大流”系统，即“信息流”大数据分析系统。同时，应引入云存储、云计算等先进云服务技术和移动系统，拓展审计领域和空间，使信息技术的全面运用成为审计监督的战略资源。

　　开展大数据审计分析应遵循刘家义审计长提出的“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的审计思维，通过大数据的关联分析来发现若干重大疑点，再分散核查取证，通过分散核查之后再进行深度的系统分析。紧跟“信息流”走向，强化关联分析与职业判断。审计署各业务司局已率先探索开展大数据审计分析的方式方法，查出一些重大问题线索，取得可喜成绩，值得基层审计机关学习。

　　（五）开展联网审计与网上跟踪审计。

　　联网审计是建立在计算机网络技术之上新型审计形式，它是继就地审计、送达审计之后随着网络技术的发展而迅速发展起来的新型审计形式。它具有传统审计无法比拟的优势，必将取代传统的就地审计方式，成为未来审计工作的发展方向。

　　联网审计是指通过网络与被审计单位信息系统进行互联后，通过系统测评和数据动态采集分析等方法，对其真实性、合法性、完整性进行动态预警和即时核查的远程监控的一种审计行为。联网审计不仅是一种先进的审计监督手段，更是一种全新的审计理念和审计管理形式。通过联网审计进行日常动态监督，实现事后审计与事中审计相结合、静态审计与动态审计相结合、现场审计与远程审计相结合，拓宽审计覆盖面，增强审计监督的时效性，促使一些违纪违规问题及时被发现和纠正，能够在即时的动态监督中更加关注资金与项目进展情况，及时、准确地为管理部门提供决策服务，发挥审计监督的功效，提高审计监督质量。

　　天津市审计局较早推行联网审计。2013年7月天津市颁发了《天津市联网实时审计监督暂行办法》，目前，天津市审计局已实现与多家重点市级单位的网络连接，全面推进联网实时审计，初步实现了从现场审计到在线审计、从单一审计到全面审计、从人工审计到自动审计的转变。广东省审计厅积极部署开展联网审计，要求各级审计机关提高认识，积极行动起来，启动联网审计工作，争取早日取得成效。深圳市审计局已实现了地税系统的联网审计，正在逐步推进财政资金的全面联网审计。

　　（六）实行被审计单位年度会计报表备案制度和重大事项告知与跟踪审计制度。

　　1．年度会计报表（审计报告）备案制度。

　　做为管理、分配和使用国家财政资金和社会公共资源的单位（或项目）和个人，依照法律法规规定，向审计机关报送会计报表等相关资料，接受国家审计监督，是法律明确规定的职责，也是每个公民或法人的基本义务。最近，国务院做出的《关于加强审计工作的意见》明确指出：“凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍。”因此，建立并实行被审计单位年度会计报表备案制度是一种基本的审计制度，其本身就是一种公平有效的审计监督形式，彰显审计监督的权威性。同时，实行被审计单位会计报表备案制度也是创新构建全覆盖管理模式的重要配套措施。为了保证审计管理系统（即审计对象数据库）的数据更新及其连贯性，必须要求被审计单位在规定时间内（通常为次年的5月份前）主动报送年度会计报表等资料，以保证审计信息系统的数据更新。刘家义审计长所说的“要把死数据激活，否则，数据库就成了垃圾箱”。因此， 建立并实行被审计单位年度会计报表备案制度是创建审计对象数据库，实现审计监督全覆盖之改革成败的重要配套措施。

　　2．实行被审计单位重大事项变更告知与跟踪审计制度。

　　什么是被审计单位的重大事项？被审计单位的重大事项有：法定代表人（董事长）变更、总裁变更、财务负责人变更、地址变更、重大投资项目、机构设置与撤并、重大政策措施、改制重组并购、产权变动、重大资产处置和损失、债权债务处置、对外抵押担保等重大事项（也即《审计对象基本情况表》中的有关栏目内容），这些重点事项的变更必须主动上报审计管理系统进行数据库更新。同时，涉及到重大资产变动的事项，审计监督必须及时跟进，实行跟踪监督，发挥审计的“看家本领”。譬如，企业产权转让就必须提前告知审计机关，审计机关相关人员应及时了解情况，提前介入监督，确保产权转让合规合法、公平合理，避免国有资产流失。在当前的国有企业改制过程中，仍存在国有资产被侵占和贱卖的情况，审计机关应介入监督。在今后的国资企业混合所有制改革过程中，审计机关应积极介入，进行跟踪审计，维护国有资产保值增值，切实为国有企业的深化改革保驾护航。

　　（七）实施有计划的重点审计。

　　实行有计划的重点审计是审计监督的主要手段，是审计工作的必然环节。有计划的重点审计必须建立在对审计对象数据库的科学分析与研究的基础之上，围绕当地党政中心工作以及人民群众关心的热点难点问题确定重点审计对象，并针对被审计单位可能存在的问题展开重点审计工作，做到“盯热点、抓重点、扫盲点”。贯彻落实刘家义审计长提出的“全覆盖并不是眉毛胡子一把抓，是有重点的全覆盖，对重点领域、重点事项、重点岗位、重点环节，要进行动态的实时审计，其他的不一定搞动态实时审计。”的工作要求。

　　审计全覆盖与重点审计是相辅相成的辩证统一关系，在全覆盖视野下突出重点，有利于以点带面，整体推进。必须坚持审计全覆盖与重点审计并重，继续保有30%的重点审计覆盖面，力争达到60%的水平。目前，应积极探索全覆盖模式下重点审计的组织方式，简化审计程序，以存在问题为线索开展重点审计。

　　（八）建立举报审计与结果反馈制度。

　　在当前严峻“反腐”的形势下，很多案件是通过人民群众的检举而暴露的。人民群众的眼光是雪亮的，哪里存在腐败现象，人民群众看得最清楚。因此，作为“反腐利剑”的审计机关应充分发挥和借助人民群众的智慧和力量来开展审计监督工作。审计工作不仅要从账面数据和信息系统分析中获取违法违纪的线索外，更要在实际工作中充分发挥人民群众犀利的触角，捕捉违法违纪者的隐蔽动向。因此，必须建立网上举报审计与结果反馈制度，疏通检举揭发渠道，开展举报审计与结果反馈工作。这是贯彻落实刘家义审计长提出“审计工作要紧紧围绕反腐、改革、发展，着力揭露重大违法违纪问题，促进党风廉政建设和反腐败斗争”的工作目标和要求而采取的必要的配套措施。

　　必须指出，这里所指的举报审计制度与纪检监察部门的举报制度是不同的两个概念。审计机关应当借鉴和学习纪检监察部门的现行举报制度的成功做法，建立一套严格的举报审计操作流程和结果反馈制度，实行“举报必审、审后反馈”的承诺制，加大审计执法力度，严厉打击和惩处腐败现象。

　　（九）试行委托外包审计，建立“协审”工作制度。

　　目前，由于审计机关的人员力量相对不足，审计任务十分艰巨，单靠审计机关的人员力量难于实现审计监督全覆盖。因此，必须统筹协调，整合社会审计资源，以向内审机构和社会审计组织购买服务的方式开展国家审计监督工作，即建立委托外包审计工作制度。这项措施在有些地方已试行多年，实践证明这是一举两得的现实选择，但在制度设计层面一直没有得到明确有效的认可。因此，目前应尽快推动这项改革措施的合法化、制度化、规范化，结合审计职业化改革，建立“协审”工作制度，开发审计监督的另一股审计力量，实行审计监督“两条腿”走路。

　　委托外包审计有效利用内审机构和社会中介审计组织的审计人员开展审计监督工作，解决审计机关人员不足及素质限制的等问题，同时，有利于理顺国家审计与社会中介审计组织的关系，加强对社会审计机构的业务指导与质量控制。符合新形势下政府简政放权，转移职能购买服务的改革趋势；促成国家审计监督的良好生态，提高审计工作力度，实现文明审计、阳光审计。也是民主法治社会中人民群众参与国家治理的重要标志。

　　广东省审计厅提出了要整合各类审计资源，采取购买服务等方式，尝试审计业务外包，发挥社会审计机构的专业作用开展国家审计监督工作。深圳市审计局政府投资审计专业局在利用社会审计资源，购买审计服务开展投资项目审计方面先行先试，大胆探索与尝试，已初步建立了比较稳定的“协审”工作制度，值得其他审计机关借鉴与推广。

　　由此可见，创建审计对象数据库，充分利用现代计算机与网络信息技术手段与最新成果，构筑审计监督管理系统；在此基础上开发各式各样审计模型，实施标准化审计，开展大数据分析，制定重点审计计划与审计规划，实施重点审计；推行联网审计与网上跟踪审计；组织委托外包审计，提高审计监督覆盖面。从而，构建一套与传统的“审计项目计划”管理模式截然不同的全覆盖审计管理模式，全面实现审计监督全覆盖。

　　五、实现审计监督全覆盖的路径

　　创新构建审计监督全覆盖的管理模式，实现审计监督全覆盖是审计机关的一项重大改革措施，是审计工作的全面转型升级。必须统一认识、加强领导、精心组织，在谨慎细致地制定具体的改革实施方案后稳步推开。各级审计机关实现审计监督全覆盖必须具备一定的基础条件和物质保障：一要成立审计机关全面深化改革领导小组及其办公室（改革就绪后即可转为审计数据管理中心）。主要负责制定改革实施方案，组织协调，统一推进。同时配备既有计算机技术专业、又有财务审计专长的复合型人才，充实计算机审计人才。二要配置计算机硬件，建立相当容量的审计数据库；开发审计管理软件，设计相应的审计数据模型等。其实施步骤大致如下：

　　第一、系统建立与数据采集。对辖属的审计对象进行一次普查，建立审计对象数据库；

　　第二、系统管理与维护，进行数据分析与运用；

　　第三、全面实行标准化审计；

　　第四、推行大数据审计分析；

　　第五、开展联网审计与跟踪审计；

　　第六、实施有计划的重点审计与举报审计；

　　第七、组织外包审计，探索试行‘协审’工作制度；

　　第八、审计结果执行；

　　第九、做好审计综合汇总工作。

　　近日，党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，进一步明确提出了审计监督作为国家治理体系的重要组成部分，必须依法履行审计监督职责，实现审计监督全覆盖。因此，创新构建审计监督全覆盖的管理模式比任何时候都显得更加迫切！我们必须增强责任意识，把握机遇，大胆探索，勇于改革，努力创建审计监督全覆盖的管理模式，全面实现审计监督全覆盖。为国家治理体系和治理能力现代化提供一套科学有效的审计监督系统，为全面推进依法治国作出应有的贡献！

　　参考文献

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　　报：署领导。

　　送：署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

　　发：本所所领导、各处，存档。 共印150份

　　编辑：卢益群

　　签发：崔振龙