张佳发
深圳市XX区是最具创新活力的高科技城区。目前，XX区2014年深圳南山区人均GDP超越香港,人均GDP达到30.87万元，拥有上市企业109家，占深圳市的37%，万人发明专利拥有量264件，区域孵化创新能力全国第一，达到国际创新型城市水平。创新型城区的建设离不开城市基础设施的建设，为适应XX区的快速发展，区政府投入大量资金，开展城市基础设施建设，把XX区建设成为宜居宜业的国际化海滨城区。目前XX区被联合国环境规划署授予“杰出绿色生态城区”，实现了“深圳最是好去处，（XX区）无处不飞花”优美城区环境。
在创新城区、美丽城区的建设中，有政府投资审计人员的一份功劳，深圳市XX区审计局投资审计为XX区基础设施建设保驾护航，节省了部分财政资金，促进了政府投资项目健康发展。据统计，2010年至2014年，XX区审计局每年完成政府投资项目达150项，年均审计金额30亿元以上，累计核减金额达5.5亿元，提出改进意见和建议960条。多年来，XX区审计局投资审计寻求创新发展，通过制度创新、人员机构创新和管理创新，努力提高投资审计水平，实现了政府投资审计全覆盖，为XX区建设创新型美丽城区作出了应有的贡献。
一、制度创新，力促政府投资项目审计监督的常态化、主动性和规范化
（一）优化基建程序，使投资审计成为政府建设项目必经的监督环节。
根据《深圳市政府投资项目管理条例》和《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》的有关规定，政府投资项目预算、工程结算和竣工决算都应报投资审计机构审核；建设单位在订立与项目有关的各项合同时，应当约定保留一定比例的待结价款，根据年度审计项目计划需要进行审计的，保留的待结价款在结算审计后结清；项目经过竣工决算审计、财务决算批复，方可办理产权登记和移交手续。通过以上制度设计，实现政府投资项目从项目招投标到工程结算、项目竣工决算，都纳入审计监督范围之内。
（二）全面实施送达审计，提高投资审计管理的灵活性和被审计单位的主动性。
目前深圳市投资审计已全面实现送达审计，深圳市审计局已制定了《深圳市送达审计管理暂行办法》，专门成立了政府投资项目审计专业局，设立了送达审计办事大厅。各区审计局投资审计也都成立了投资审计室，大力推行送达审计，XX区政府投资审计项目也已实现了百分百送达审计。
在送达审计模式中，只要政府投资项目资料齐全，就可以实现送达即审，建设单位变被动待审为主动上门送审，改变了按审计项目计划实行审计工作时的做法，鼓励建设单位竣工验收后及时主动办理财务决算和资产移交，避免政府投资资金沉积，促使投资项目社会效益尽快显现。同时，送达审计客观上把被审计单位与审计人员隔离开来，规范审计查证工作，提高审计工作的严肃性，维护审计监督的权威性，解决了就地审计现场管理存在的某些弊端，是从机制上推行廉洁从审的有效方式。
（三）完善协审管理制度，开展协审管理规范化建设。
XX区审计局采取协审单位参与审计的模式，每年开展投资审计项目近150项，每个协审项目都存在项目安排审批、登记、查询、统计、复核、监督检查、督办、预算与付费、档案资料管理等诸多环节，头绪纷繁，不立好规矩就容易出现打乱仗的失控局面。为此，XX区审计局将完善制度摆在协审管理的首位，在协审业务实施过程中，不断总结经验和教训，努力使协审工作程序化、规范化、制度化。先后编制制订了《协审业务管理办法》、《协审复查制度》、《协审动态考核及淘汰制度》、《协审若干环节风险控制制度》和《协审廉政教育与监督制度》，以上办法和制度囊括了协审管理的各个方面，确保有“法”可依，从源头上保证协审管理工作规则明晰、有条不紊。
二、人员机构创新，构建“复合型”投资审计队伍
投资审计工作中，既有履行国家审计机关审计监督职责的要求，也有专业性强的工程造价审核能力要求，前者是后者工作的根本和目的，后者是实现前者的前提和保证，在前者的引领下二者齐头并进，才能既不偏离国家审计的正确方向，又能够担当得起繁重、复杂的投资审计任务。
人无全能，为适应投资审计的要求，必须建立起“复式”的审计队伍。XX区审计局构建了以下三个层次的投资审计队伍：基建审计科，属于我局下属科室，负责管理全局投资审计工作，复核审计报告，监管协审单位；政府投资审计中心，事业单位性质，侧重工程造价复核和对协审的直接管理；协审单位，公开招标的造价咨询公司，负责具体审计工作，完成审计文书的初稿。目前基建审计科共有3名在编人员和1名雇员，审计中心共有6名事业单位工作人员，协审单位共有6家，协审人员20名。三者权责明晰，分工明确，人员配备比例合理，共同组成我区政府投资审计的坚实力量。
三、管理创新，高效利用好协审力量提高投资审计“生产力”
目前深圳市政府投资审计普遍采用协审模式，深圳市政府投资审计专业局设立管理协审的专门处室，协审管理在政府投资审计管理中的重要性可见一斑。在使用协审的时候有一个需要特别注意的问题：“自己人”和“别人”的区别，“自己审”和“别人审”的区别。归结一句话，就是如何规范地利用协审力量，乃至有效地开展工作？
（一）公开批量招标，择优选用协审单位。
我局从单位资质、单位负责人、从业经历、协审负责人学历、执业资格、职称及经验等方面对投标单位进行严格把关，并要求其具备完善的质量复核制度、内部操作规程、档案保管制度、严格的保密制度等内部管理制度。从优选择协审单位，在技术实力上保证审计质量。具体做法是：（1）坚持对协审业务招标的集体领导、集体决策、规范操作，由基建科起草招标文件，经局业务会讨论确定招标文件内容，设置合理指标；（2）严格按照政府采购、公开招标的程序，在政府采购中心的交易平台上公开发布信息，经公平、公开的程序在交易平台上，由专家库抽取专家，进行全封闭评定标；（3）招标方式采取批量的、资格标的形式，一次确定6家投标单位入围，有效期一年，根据年度履约评价决定是否续签，最多可续签两次，每次一年，这样做的好处是能够对协审单位形成一定的压力和推动力，对不合格协审单位也能及时淘汰更换。
（二）标准化审计，保障协审工作的统一性和规范性。
协审人员来自不同公司，各公司对协审质量控制力度和重点不同，如果不加于统一，容易造成协审工作“千人千面”的现象，有损审计工作的权威性。我局的主要做法：（1）推行政府投资项目审计工作底稿，涵盖了投资审计工作的全过程，有效排除项目和人员差异而导致的审计成果差异，实现投资审计工作程序的规范性；（2）推行协审工作指南，内容包括政府投资项目审计时应遵循的工作程序和要点，并附有全部审计文书和工作表格的填写模板，备注编制注意事项，内容详尽，具有较强的针对性和指导性，实现审计成果的标准化。
（三）加强复核与全过程管理，提高协审质量与效率。
业务复核，即采用专业力量复核专业业务，是提高协审单位工作技能和工作纪律的一个有力抓手。我局的主要做法：（1）2013年以前采取的是协审单位之间交叉复查，但由于协审单位之间都常驻我局工作，彼此熟悉，复核的力度和深度都不够，我局于是改为聘请第三方独立机构进行专门的审计复查，取得立竿见影的效果；（2）复查往往是时候复查，复查的结果对审计结果难以产生影响，了解这种情况之后，我局增加了过程复查，在项目出具征求意见稿之前进行审计复查，协审单位根据复查发现的业务质量问题进行整改，然后再出具审计征求意见稿；（3）从2014年开始，我局聘请两名注册造价师常驻科室，对所有送审超200万元的项目以及200万元以下的、我局任意一级审核人员认为有必要复核的项目，进行造价复核，建立起了常态化复核制度；（4）为加大复核的成效，我局根据框架合同的约定和复核误差率核减项目协审费用，并召集协审单位对复核结果进行总结分析。
为实时监管政府投资审计项目，进行动态跟踪和汇总，实现投资审计项目的精细化管理，我局创建审计项目全过程管理系统，实现审计项目从登记、分发、发通知、勘察现场、核对、征求意见稿、审计报告的动态跟踪以及考核评分、资料汇总、协审费用等数据的全程记录，并实现动态更新、历史查询、数据汇总与导出等功能；而且在关键环节设置办理时限，配备自动预警功能，力促项目在计划审计时限内审结。
四、业务创新，有效实现政府投资项目审计的全覆盖
2014年，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，部署进一步发挥审计监督在全面深化改革中的作用，强化依法审计，提出实现审计监督全覆盖。在全面深化改革的新时期，审计机关被赋予新的定位，承担着新任务和新使命，政府投资审计全覆盖意义重大。
经过上述制度创新、人员机构创新和管理创新，我局实现了政府投资审计的全覆盖。
（一）政府投资建设项目的全覆盖。
XX区审计局对政府投资项目的预算（标底）和工程结算进行审计或备案，对项目竣工决算进行审计，在程序上保证了政府投资项目必经审计，不仅实现了政府投资项目的审计全覆盖，还实现政府投资项目管理过程的审计全覆盖。
（二）政府投资项目建设环节的全覆盖。
XX区审计局投资审计业务的主要有：预算（标底）审计，工程结算审计，竣工决算审计，绩效审计，专项审计或审计调查，在政府投资建设项目的各个环节中都予以审计监督。
（三）政府投资项目建设质量的延伸审计。
XX区审计局还尝试开展政府投资项目质量审计，同时拟延伸审计工程建设项目的规划与设计的审计，在源头上为政府投资项目建设把关，努力实现投资项目审计监督纵深发展。
值得注意的是，在全覆盖审计模式中，为高效利用有限的审计力量，我局坚持原则性和灵活性相结合，一方面对预算（标底）和工程结算进行选择性审计，对工程结算审计和其他较为简单的项目采用简易报告的形式；另一方面，对区重点项目进行全过程跟踪审计，如南科大和深大新校区拆迁安置建设项目，区审计局对该项目开展多次阶段性审计调查，向建设单位出具了项目拆迁补偿、询价定价、工程管理等针对性的审计意见和建议，保障区重点项目建设顺利开展。
最近，深圳市第六次党代会上，马兴瑞书记提出“深圳将解放思想、真抓实干，勇当‘四个全面’排头兵，努力建成现代化国际化创新型城市”。我区是创新深圳最具代表性的行政区，势必继续坚持创新驱动，在顺应新常态中抢抓机遇，在增创新优势中赢得主动，我区政府投资审计也将不断创新发展，为建设国际化创新城区做出应有的贡献。
（作者单位 深圳市南山区审计局）
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