宿瑜
一、推行地方党政领导干部经济责任异地同步审计模式的意义
(一)地方党政领导干部经济责任同步审计模式的产生基础。
经济责任审计是国家审计中极具中国特色的一项审计监督制度安排,在强化领导干部权力运行监督与制约、促进领导干部依法行使权力、保障经济社会科学发展、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥了重要作用。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对经济责任审计提出了更高要求。审计机关和审计人员应当牢固树立科学的经济责任审计理念,提高审计能力,做到应审尽审,凡审必严,严肃问责。
经济责任审计最显著的特点是受托审计,已经成为地方审计机关的重要任务之一。早些时候,审计机关经历过根据组织部门的委托,分别开展地方党委一把手、地方政府一把手的经济责任审计。从工作职责和工作内容看,地方党委和政府是不能分割的整体,既存在领导与被领导的关系,又存在分工与合作的关系,党委的决策和部署需要政府去贯彻和实施。随着地方党政领导干部经济责任审计工作的深入,组织部门和审计部门都发现,分别开展地方党委一把手、地方政府一把手经济责任审计,最大的问题就是审计资源浪费,审计内容和重点交叉重复,被审计领导干部的权责无法科学界定。多年的实践表明,开展地方党政领导干部经济责任同步审计十分必要。刘家义审计长在2014年12月25日召开的全国审计工作会议上就明确提出,全面推行党政官员经济责任同步审计。
开展地方党政领导干部经济责任同步审计,就是对地方党委一把手和地方政府一把手的经济责任审计,同时进点,同时组织实施,审计内容和重点各有侧重,问题责任的认定上各有不同。同步审计的实施,增强了党政主要领导干部经济责任审计的完整性和公平性,客观反映党政主要领导干部对审计发现问题应负的责任,避免党政主要领导干部责任不清的弊端,更好的发挥了经济责任审计对权利的制约和监督作用。同步审计的实施,实现取证一次,获取经济活动决策的制定、执行情况等全过程的资料,对同一事项、同一问题进行全方位的了解,可以避免重复进点,重复取证,重叠评价,能够节约审计资源,提高审计效能,一定程度上缓解了审计任务重和审计力量不足的矛盾。
(二)统筹力量开展地方党政领导干部经济责任异地同步审计。
经济责任审计的对象,依照干部管理权限确定。传统开展地方党政领导干部经济责任审计的模式中,由上一级组织部门委托,上一级政府审计机关具体实施。由于审计主体与审计对象级别相同,更有甚者审计主体的级别低于审计对象,导致审计机关的审计力度不够。随着2009年中央一号文件“依法探索省直接管理县(市)体制”的明确提出,县(市、区)委书记的管理列入省委管理序列,一定时期形成了县(市、区)委书记的经济责任审计是省委组织部门的委托,省级审计机关授权地市级审计机关实施的局面。
依照审计法中上级审计机关对下级审计机关进行业务领导的规定,可以适当提高地方党政领导干部经济责任审计工作的组织领导层次,也就是当县(市、区)委书记工作变动需要离任审计或者任期较长需要任中审计时,把县(市、区)长的审计同时纳入。县(市、区)党政主要领导干部经济责任同步审计,采取由省级审计机关统一组织,所辖各地市审计机关异地交叉来实施。
开展地方党政领导干部异地同步审计,是经济责任审计组织管理方式的重大改进。通过上级审计机关的统一组织实施,能够加强地方党政领导干部经济责任审计工作力度,有效整合审计资源,全程控制审计质量,提高审计的工作效率。
二、地方党政领导干部异地同步审计做好现场管理尤为重要
审计现场管理,是指审计组进入被审计单位开始工作至审计组提交审计结果文书期间,审计机关为执行审计业务及相关事项而进行的组织、协调和控制等一系列活动。
地方党政领导干部经济责任异地同步审计,由于是上级审计机关集中所辖审计机关的力量组织实施,加强审计现场管理工作显得尤为重要。一是强化审计现场管理,可以确保审计实施过程的统一。异地同步审计,强调了以统一组织管理、统一进出点时间、统一审计尺度口径、统一报告格式、统一审理审核、统一提交审计报告等为原则开展工作,因此,步调一致、整体推进就显得格外主要。加强审计现场管理,可以确保各个审计项目的步调一致,每个审计组按照上级审计机关的统一要求开展工作。二是强化审计现场管理,可以提高审计效率。异地同步审计,审计主体来自不同地方的审计机关,强调审计现场管理,每个审计组在审计现场实施有效的组织协调,科学的工作安排,畅通的审计信息沟通反馈,确保审计抓住重点,提高现场工作效率。三是强化审计现场管理,可以确保审计质量,防范审计风险。由于异地同步审计模式客观上要求审计资源整合力度比较大,往往打破了部门界限,加强对审计人员的现场指导和检查,有利于强化管理,提高执行力,降低审计风险。
三、做好党政领导干部异地同步审计现场管理工作的几个主要环节
(一)审计组长作为审计现场管理第一责任人,切实履行职责,是做好审计现场管理的核心力量。
审计组长是审计组的灵魂人物,要积极面对审计人员少、上级审计机关要求高、审计任务重的实际现状,克服畏难情绪,积极采取措施,加强审计人员的现场管理,强化审计过程控制,力争做到了解每个审计人员“在哪里”“做什么”“做到如何”。
一般情况下,审计组长根据异地同步审计内容和重点,考虑审计组成员的业务特长,将审计人员细分组成若干个审计小组,分别开展贯彻上级政策措施、财政财务收支、重大经济决策、自然资源资产和保护环境、政府投资管理情况等内容的审计。审计组长指定每个小组负责人,具体组织落实专业小组的审计重点内容,以及和其他审计小组的内容对接。审计组长要及时跟踪检查审计实施方案的执行情况,督促落实审计事项,加强现场进度管理,做好审计现场管理督导,提高审计工作效率。
异地同步审计中,审计组长作用极为重要,既要协调好上级审计机关的统一部署安排,还要协调好派出审计组的审计机关所实施的项目管理,责任重大。
(二)高度重视调查了解工作,制定明确可行的审计实施方案,是加强现场管理,实现审计目标的首要条件。
异地同步审计工作方案确定后,审计组应当及时组织人员,开展审计调查了解工作。围绕审计工作方案确定的审计目标和审计重点,从财政预算管理、任期内主要经济决策情况、政府投资项目情况等多方面展开调查了解,熟悉掌握被审计领导干部所在地区的经济特点和发展趋势,了解被审计领导干部任职期内制定的重大经济决策事项、财政收支规模等具体事项,为合理编制审计实施方案打好基础。
异地同步审计实施方案,是在审计工作方案框架和要求下,结合被审计领导干部所在地区的实际情况,将审计目标具体化,对审计内容和重点进行细化和分解,明确审计人员的具体工作任务。审计实施方案将审计事项和审计人员分工、现场实施时间节点等紧密联系起来,使审计组成员在现场审计环节能够各司其职,准确把握审计内容和工作重点,更好的履行工作职责。
(三)定期组织审计小组会议,确保审计人员之间信息沟通顺畅,是做好现场管理的重要方式。
由于审计人员的专业素养、经验状况以及对具体事项的判断存在个体差异,审计过程中遇到疑点事项的理解和处理方式方法将会影响审计工作的进程。为确保获取充足的审计证据,审计组可以通过召开审计组会议的形式加强讨论,增加审计人员的沟通机会。审计实践表明,下边四个关键节点的审计小组会议不容小觑。
一是集体研究和讨论审计实施方案会议。审计调查了解结束后,各个调查小组要及时与审计组长、主审沟通,以便于主审编写审计实施方案,确定审计内容和重点。审计实施方案明确后,审计组长要及时组织审计组成员学习领会,确保每一个审计人员对自己的工作重点做到心中有数。
二是审计过程中定期组织召集审计小组交流会议。审计进行过程中,审计组长可以定期组织不同层级的审计情况沟通会议,动态掌握进展情况。例如,每个星期安排时间,集中各个专业小组负责人,对审计工作进展情况进行交流讨论,分析交叉审计线索,集中问题疑点,确定下一步审计重点和方向。每两个星期组织审计组全体人员审计情况沟通会,了解审计发现的问题,掌握工作进度。这种分层次的审计小组沟通会,重在研究审计实施过程中的情况和问题,促使审计组在现场审计中采取合理的审计措施,解决现场分歧,提高审计工作效率。
三是草拟审计报告征求意见稿之前,组织审计小组会议。这个阶段的审计会议,注重汇总提炼审计发现的问题,从问题定性、引用的法律法规两个方面进行讨论。
四是与被审计单位交换意见之后,组织审计小组会议,研究核实被审计单位和被审计领导干部反馈的意见情况。
(四)收集充足的审计证据是加强审计现场管理的关键环节。
审计工作实质上就是收集审计证据,分析审计证据,形成审计结论的过程。只有获取数据充分,质量可靠的审计证据,才能发表准确的审计意见。因此,加强审计现场管理,要求审计人员在审计证据收集过程中,必须做到严谨细致,分析确认能够支持审计结论的审计证据,避免审计事项因为证据不足影响审计质量,造成潜在审计风险。
一是依法获取审计证据是审计取证过程中必须遵循的原则。审计人员应当依照法定权限和程序,履行法定的审计手续,获取审计证据。在法律法规许可的范围内获取最有说服力的审计证据,是审计现场管理中审计人员必须遵循的基本原则。例如,审计人员延伸审计相关单位和个人时候,应当出示审计通知书复印件和审计人员的工作证;证据提供者必须具备行为能力,审计人员不能采取威胁、欺骗等非法取证手段等等。
二是审计人员灵活运用各种审计方法,合理取舍,确保审计证据的证明力。现场审计中,审计人员会根据不同的内容和既定的审计目标,灵活采取多种方法获取审计证据。例如,审计人员在传统财务收支审计方法运用的同时,可以运用分析法对财政收入结构进行分析,可以到政府投资项目现场、耕地和基本农田保护利用现状、水利设施等进行现场观测。无论采取哪一种审计方法,审计人员必须认识到,审计证据应当具备适当性和充分性。这就要求审计人员收集的审计证据要与审计事项、具体审计目标之间具有实质性的联系,收集到的审计证据要与最终的审计意见有强烈的内在逻辑关系,收集的审计证据要真实可信。
三是审计人员在评估存在主要问题的可能性和审计证据质量的基础上,获得充分数量的审计证据。
四是不仅要重视对问题类的取证,对基本情况和审计评价等重大事项的取证资料也要充分。
四、多管齐下,切实做好异地同步审计的现场管理
(一)树立科学审计理念,坚持问题导向。
围绕权力运行和责任落实,发现问题,揭示问题,科学责任界定,是党政领导干部异地同步审计的核心工作。针对审计发现的问题,审计人员要关注到源头,分析产生问题的原因,以及问题发生后会带来什么后果,掌握问题的决策过程。特别注重与被审计单位和有关方面沟通协调,多方面了解情况,准确得出审计结论。
(二)明确审计现场纪律。
开展党政领导干部异地同步审计,要以全程廉政监督为主线,以现场管理为重点,积极推进审计项目廉政风险防控工作。严肃审计纪律,严格执行审计工作动态联系制度、审计现场考勤制度;严格执行“八不准”审计工作纪律和保密规定,强化对审计现场资料的管理;坚持审计情况汇报制度,加强对每一个审计环节的检查力度,实现对异地同步审计业务、职能岗位、内部管理的全面覆盖和风险预警。
(三)充分运用信息化手段。
被审计单位信息化程度的不断提高,直接促进了审计信息化发展和审计手段的创新。异地同步审计中,积极运用大数据技术,提升审计人员大数据环境下的审计作业能力,提高运用信息化技术查核问题、评价判断和宏观分析能力,是现阶段切实做好审计现场管理的一个重要方面。电子审计证据比重和作用的增加,其质量和证明力直接影响着审计成果,影响整体审计质量。
(四)审理环节前置。
现场审计工作结束前,审计组长可以提请派出审计组的审计机关审理部门提前介入,将审理复核前置。审理人员提前参加审计小组的现场工作会议,掌握审计发现的主要问题;在审计工作现场,提前审核审计人员编写的审计工作底稿,关注审计问题的事实描述和法规运用是否准确恰当。审理环节前置,是确保加强审计现场管理,提高审计质量的重要补充形式。
(本文刊载于《特区审计》2016年第2期,《审计文摘》2016年10选载)
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