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开展国有企业境外资产审计监督的实践与思考

信息来源:市局企业审计处 信息提供日期:2017-06-22 10:35:00 视力保护色:

王丽萍

  随着我国的改革开放深化和国家的日益强大、经济的快速发展,国有企业走出去,投资世界各地给国家带来的政治经济外交影响显著。由于国家体制不同,法律规定甚至民俗风情不同,特别是长期监管缺失,损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大风险隐患甚至以权谋私,内幕交易,变相贪污受贿等情况时有发生。当前,我国实施走出去战略,推进“一带一路”建设和混合所有制改革,越来越多的企业和资本走出国门投资海外。依法独立履行审计监督职责,加强对境外企业投资运营和资金的审计监督力度,保障境外国有资产运营管理安全规范高效,促进国有企业提升国际化经营能力和抗风险能力,更好服务经济发展大局迫在眉睫。深圳作为改革开放的窗口和先行先试的试验田,主动探索创新和市场化发展道路,大量资金和企业走出国门,不断加深与世界的经贸合作。目前,深圳市国有企业已启动新一轮的境外投资,包括电厂(加纳),港口(巴新),地铁服务(埃塞俄比亚),工业园区(越南、马来西亚、印尼)等,加纳电厂的投资已经成为国家海外能源投资战略的重要部分。

  一、深圳国有企业境外审计监督实践

  积极贯彻中央重大政策执行审计监督工作,积极推进审计全覆盖,加强对深圳国有企业境外审计监督,强化审计整改和责任落实追究制度是深圳市审计局率先加强境外资产安全性效益性审计监督的新探索。人员和时间交叉安排,境内境外现场结合,专项审计和经责审计结合,抓住重点和不留死角相结合,审计公告和审计整改保落实形成深圳市境外审计的主要特色。 以2016年为例,深圳市审计局在布局年度审计计划时,在持续深入开展对部分国有企业投资等审计调查项目和对国有资本收益审计项目时,重点部署了对境外企业境外投资运营情况的审计调查。企业审计处根据多年开展对国有资本和国有企业审计监督的经验和2016年审计工作重点,在完成国有资本收益审计和以往延伸审计的基础上,聚焦对境外投资企业经营状况的全面摸底特别是对香港投资企业实际经营状况的审计监督,突出对在港“僵尸”企业、壳公司、经营亏损企业、重大投融资和投资业务的企业、所有在港物业等资产现状和资产安全性重点监督,意在摸清家底,对亏损特别是大额亏损企业详细审计,调查分析长期亏损原因,从而揭示违纪违法行为,促进境外国有资产的安全完整,盘活、有效使用和发挥作用。深圳市审计局的国有资本审计和境外企业审计工作,得到了审计署的充分肯定,市审计局正会同审计署境外司共同进一步研究探索境外审计的方式方法。

  (一)制定结果导向明确详细的审计实施方案

  2016年,深圳市审计局立项实施国有企业境外审计,通过重点分析、锁定目标,摸清了家底。企业处突出细化审计实施方案,确定重点关注境外投资企业特别是香港投资企业,关注“僵尸”企业资产现状和资产安全性,对境外企业的管理情况、经营情况、资产状况及物业资产等内容进行审计和延伸审计调查。短短两周的现场审计,完成了审计发现问题和审计取证。审计中突出使用大数据统计分析手段,确保为审计分析和管理者决策提供可靠依据。

  (二)精心组织审计实施

  1、精心设计表格,意在快速摸清家底,发现问题线索,找准问题切入点

  针对市国资委对市属境外企业的整体情况掌握不全面,企业处自行调查内容和调查重点,为了确保统一口径和统一标准统一时间统一内容,我们精心研究,考虑到人力和时间有限,突出摸清家底。

  第一步,设计统计表,涵盖审计重点。本次审计调查是首次对境外企业开展摸底,而审计过程中首先通过制订境外企业调查表对市国资委直管一级企业所属的所有境外投资企业进行审计调查。调查表主要有境外企业基本情况调查表、境外企业资产状况调查表、境外企业经营状况调查表、境外企业资产--股权类情况调查表、境外企业资产--物业情况调查表。

  境外企业基本情况调查表,旨在摸清各企业的基本状况,主要的要素包括:所属一级企业名称、股东结构和股比、成立时间、注册地点、主要经营范围、会计核算方式(分为自行核算、代为核算两种并注明核算单位)、当前经营状况(重点分为以下几项:正常经营、持有股权或项目投资、无业务或长期停业、其他)、是否委托管理、受托管理单位等。

  境外企业资产状况调查表,旨在了解各企业近3年的资产状况及主要资产的形式,主要的要素包括:2013-2015年各年度的总资产、负债、净资产、主要资产形式(如股权、债权、物业、其他)等。

  境外企业经营状况调查表,旨在了解各企业近3年的营业状况以及利润来源,主要的要素包括:2013-2015年各年度的营业收入、营业成本、利润总额、投资收益、主要收入来源(突出股权投资收益、物业出租收益)等。

  境外企业资产--股权类情况调查表,旨在了解各企业的股权投资情况,主要的要素包括:股权投资名称、投资金额、持股比例、投资时间、2013-2015年各年度的投资收益。

  境外企业资产--物业情况调查表,旨在了解各境外企业持有物业的购置、管理及租赁情况,主要的要素包括:物业名称、地点、购置时间、面积、账面价值、使用形式(自用、出租、闲置)、年租金、承租方名称等。

  第二步,汇总统计表,摸清家底。首先,安排专门的人员,先行审核各单位上报统计表的信息是否要素全面,应报事项是否完成,是否有单位负责人签字等;其次,进行集中汇总;再次,安排资深审计骨干对形成的汇总表进行初步复核和抽查,一方面防止统计汇总出现串行、统计错误等,另一方面摸清家底,开展横向单位与单位之间,纵向单位历史数据之间的比较;最后,对发现问题线索更加聚焦审计工作方案目标,进一步锁定审计重点和范围,找准问题切入点,准确布局审计人员、分工和时间,聚焦问题查证。

  审计统计结果表明:全市属国有企业投资的126家境外企业中,除正常经营企业外,无业务或长期停业的有31家,账面资不抵债企业43家,合计净资产为-15。3亿元,零净资产企业11家;从年度经营状况看,2013年度境外亏损企业共46家,亏损金额合计18,953。91万元,零利润企业共26家;2014年度境外亏损企业共42家,亏损金额合计11,241。43万元,零利润企业24家;2015年度境外亏损企业44家,亏损金额合计95,757。07万元,零利润企业17家。

  第三步,根据问题线索,聚焦重点企业和重点事项。在分析各单位汇总填报的表格中,筛选出重点关注的企业和重点事项,列出发现问题或者线索,组织讨论和审计分析,为延伸审计和境外现场审计做足准备。

  第四步,对境外企业现场审计抽查。在前期全面掌握整体情况和深入审计分析的基础上,选派四名审计骨干,赴香港开展6天的现场审计,共审计6个单位。内容包括一是所在单位对本单位组织架构人员管理和经营状况分析的介绍,二是查阅财务资料合同协议,三是现场盘点,四是相关人员的谈话询问,五是对发现问题的解释和取证,六是进一步明确要提供和完善的资料信息,七是揭示问题,找出存在问题的原因,对未来发展预测内部风险管理建设和内控管理全面评价,提出专业审计意见。

  (三)境外企业审计发现的主要问题

  审计调查发现8个方面的问题:

  1. 境外投资企业未及时做出清理或处置,存在投资风险。无业务或长期停业的31家,可能成为“僵尸企业”。这些企业中最早成立注册时间为1985年;账面资不抵债企业43家,合计净资产为-15。3亿元,11家零净资产;从年度经营状况看,2013年度境外亏损企业共46家,亏损金额合计18,953。91万元,零利润企业共26家;2014年度境外亏损企业共42家,亏损金额合计11,241。43万元,零利润企业24家;2015年度境外亏损企业44家,亏损金额合计95,757。07万元,零利润企业17家。

  2.境外企业家底不清。市国资监管部门作为股东和监管者,对境外企业管理较薄弱,台账信息不全,境外企业家底不清,长期没有履行监督。

  3.某驻港企业经营不善,形成亏损5。7亿元。该公司擅自在香港开展融资质押业务,到期不能收回资金,造成直接经济损失5。7亿元。 另一公司从事金融业务竞争力不足,连续三年亏损每年上千万元。

  4.部分投资项目和技术服务项目存在投资或经营风险。如某公司与某国劳务合作项目服务价款4,150万元未及时收回,存在政治风险和损失风险。

  5.违规经营。某公司下属境外企业投资收购某香港公司项目不严格执行市国资委的批复的持股比例,持股比例超出2。2%。从事股票投资业务不报国资委审批等情况,相关人员聘用不合规等。

  6.个别人员聘请和工资薪酬发放不符合当地法规和我国有关规定。

  7.壳公司或僵尸企业较多。壳公司或“僵尸”企业长期不经营面临资产安全性和管理费用不断发生与清理注销手续复杂繁琐等现状。个别企业擅自挪用壳公司资金等。

  8.项目投资环境变化带来损失。受国际贸易环境、国家间政治经济和外交等变化,项目可行性研究确定的投资环境和投资目标较大变化,可能会带来大额损失。

  深圳市审计局将审计发现的问题出具了审计报告,并通过市政府报告市人大审计整改报告、审计专题报告、审计公开报告等审计公开方式,强化舆论和公众监督。严格限时整改,落实和追究责任,促使国资监管部门和国有企业加强管理,保证国有资产的安全,防范金融风险。

  三、加强境外审计监督的建议

  加强对境外企业的审计监督是审计机关应当履行的职责,也是确保国家安全和国有资产安全完整可靠的重要途径。作为地方审计机关,把加强境外企业审计监督作为当前审计机关围绕中心服务大局防范风险的重要抓手常抓不懈,开展好境外资产的审计监督。

  (一)多方式、多途径、多力量、多效果、“一”强化

  多方式:紧密围绕党中央国务院和省市工作重心,围绕服务大局,强化深圳城市质量提升管理,在重大政策执行跟踪审计、领导干部经济责任审计、国有资本收益审计、企业投资、金融审计等审计、专项审计、绩效审计、交办事项审计监督等多种审计方式同步共进,继续加大对境外企业和机构的审计力度。

  多途径:随着我国经济贸易金融投资等的国际开放加大,中国在国际舞台上地位的提升,特别是“一带一路”重大决策的实施,境外审计的信息来源并不限于审计立项和审计查处,审计更多的要借力和形成合力。如,借助主管部门和政府机构的管理成果,社会中介的报告和信息披露,借助媒体报道,审计举报电话,群众反映等多渠道获得审计需要的信息,借助行业发展的特点等,多途径为开展境外审计提供直接间接的信息和线索。

  多力量:受当前任务重人手少特别是熟悉中外经济管理和国际审计知识经验的审计人员的匮乏的影响,当前要积极有效贯彻执行中央关于加大境外审计监督的要求,审计机关必须多种力量互动,如内部审计、社会审计、大数据分析手段、专家经验等,充分发挥内部审计对国有企业和单位熟悉和同步监督的优势,充分发挥境外企业投资管理等法律专家、政策专家、管理专家等的经验判断优势,充分发挥大数据支撑下的审计综合分析手段和多部门信息交互运用的技术优势以及国家权力的支撑优势,在克服境外审计面临的政策、法律、风俗、人情、历史、信仰等各不相同的诸多挑战下,通过审计监督,揭示境外企业和单位是否规范运作,国际市场抵御风险的能力,单位和个人遵纪守法的情况,境外国有资产的保值增值能力,为国家繁荣而作出贡献的战略定位等。

  多效果:继续通过审计报告、审计专题调查、审计信息报道、工作报告、整改报告、审计结果公开,追责和问责等,充分发挥境外审计监督的成效。

  “一”强化:进一步强化对境外企业和单位审计监督力度,做到资金到哪里审计监督就跟踪到哪里,重点资金重大决策审计全覆盖,不留死角。

  (二)加强审计人员境外审计业务培训

  当前审计人员对新业务的掌握不到位,普遍缺乏经验。如,大量的基金运作,资本运作,股权投资,又如,跨境人民币自由流动下的资本运作,注册英属维尔京群岛等相关规定等业务知识跟不上。审计人员的综合能力和职业规划缺乏动力。境外审计不仅需要较好的英语基础,还要懂得所在地的财经法规和法律框架,不仅要看懂账,还要找问题,还要沟通和协调,现有的审计力量比较难以胜任复杂的境外审计工作,需进一步加强。

  (三)加大对“三重一大”审计监督

  防止对重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等重大决策集体决定可能流于形式,防止投资可行性分析研究不扎实,甚至应付现象多,对外投资的内部风险控制制度不全,有的有制度不执行,有的内外勾结长期不被发现。对投资损失营私舞弊也没有给予严惩形成不良的示范效应,奖惩不分明。

  (四)审慎“三个区分”

  审计工作要自觉适应新常态、践行新理念,慎审区分无意过错与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私,客观做出审计结论和处理。防止借改革发展之名,实为有意过错,故意混淆以权谋私和探索实践失误之间的理解,给审计判断和审计处理提出难题,形成审计风险。

  (五)正确处理境外现场审计和国内审计的优势和不足

  探索境外现场审计和国内审计在时间要求、现场感受、现场勘验、信息掌握和基础信息资料之间的协调补充机制,以及计算机信息系统管理等可能存在的冲突和矛盾。

(作者单位 深圳市审计局企业审计处)

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