深圳市2007年度绩效审计工作报告

——2007年11月27日在深圳市第四届人民代表大会常务委员会第十六次会议上

 

市审计局局长 陈志刚

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

 

　　我受市政府委托，向市人大常委会报告2007年度我市绩效审计工作情况，请予审议。

 

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局按照市委、市政府提出的全面贯彻落实科学发展观,努力开创科学发展、和谐发展新局面的总体要求，继续开展政府绩效审计，选择对城市轨道交通建设、市政道路维修改造、市财政资金支持公汽营运、市农业综合开发专项资金管理使用、市水利建设基金管理使用、市污水处理费管理使用、市本级残疾人就业保障金管理使用、社区健康服务机构运作管理、园博园经营管理、罚没物品处置等10个项目进行绩效审计和审计调查，综合分析各项目的资金使用、管理和项目运作情况，评价财政资金和公共资源运用的节约、效率和效果，反映管理和体制等方面存在的问题，提出了相应的改进意见和建议，注重发挥绩效审计的建设性作用。我市各区审计局今年也安排了21项绩效审计，各区将公告绩效审计结果，有的并向区人大常委会报告。

 

　　去年市审计局对深圳福田红树林湿地保护等10个项目进行了绩效审计，市政府按照市人大常委会《关于进一步加强审计监督工作的决定》、《关于印发深圳市2006年度绩效审计工作报告审议意见的函》的要求，统一部署，督促各被审计单位加强整改并做好责任处理工作。各被审计单位对审计意见和建议高度重视，积极整改，努力提高财政资金使用效益。整改情况已于2007年3月8日向市四届人大常委会第十一次会议报告。

 

　　一、审计评价

 

　　今年市审计局组织实施的10项绩效审计包括政府投资、专项资金、行政执法等类别，涉及城市交通、农业发展、基础设施、环境保护、民生福利、行政效能等内容。审计结果显示，政府投资建设项目基本达到目标，专项资金使用效果较好,民生项目逐步取得成效，行政执法水平不断改进。

 

　　城市轨道交通建设是深圳市公共交通体系建设的一号工程，目前地铁一、二、三、四号线已全面开工建设，五号线计划2008年一季度开工建设，轨道交通建设管理体制和配套政策法规逐步完善，建设单位克服各种困难，城市轨道交通二期工程进展基本达到目标要求。

 

　　2006至2007年,我市投资14.78亿元，完成了“城市管理年”道路修缮计划中新洲路等38条市政道路的改造，对特区内533公里市政道路进行了维修养护，城市交通得到进一步改善，由市城管局道桥处接收管理的市政道路完好率达到95%以上。

 

　　2004至2006年，市、区两级财政对公交企业燃油、发动机改造、老年人乘车等补贴和公交基础设施投资共计2.94亿元，全市新增公交线路100条，新增运力2206辆，特区内500米公交站点覆盖率达到98%；燃油补贴在一定程度上减轻了企业负担，发动机改造缓解了城市污染，老年人乘车等政策深受市民欢迎。

 

　　2004至2006年，市本级安排农业综合开发专项资金8 130万元，共计扶持162个项目。经抽查67个农业综合开发项目，学生饮用奶标准化生产等46个项目为深圳市民提供牛奶、猪肉、鸡肉、鱼虾、蔬菜、水果等无公害农产品，有效维护市民的餐饮食品安全；薇甘菊防治等19个项目有利于我市生态安全，绿化美化城市环境。

 

　　2006年，市、区排水主管部门及相关单位积极征收和有效管理污水处理费，共收取污水处理费10.58亿元，拨付使用9.07亿元，颁布实施了《深圳市排水条例》和《深圳市污水处理费征收使用管理办法》，推动了我市污水处理事业的发展。

 

　　2003至2006年，我市水利建设基金共收入7.80亿元，安排支出6.39亿元，主要用于三防抢险和防洪排涝、水务工程安全达标、供水保障、水土保持和水环境整治等工程建设，不仅提高了我市防洪排涝、抢险救灾等工作水平，保障了水源供给，而且为推动我市水务基础产业发展发挥了较好的作用。

 

　　2002至2006年，市残联收到市财政拨入的残疾人就业保障金1.14亿元，支出1.05亿元，其中用于就业服务9 321万元，康复工作930万元。期间，安排了4016名残疾人就业，培训了5419名残疾人，17000多名残疾人得到不同程度的康复服务。自2005年改变征收方式，由市社保局代征后,当年收入比上年增加了11倍。

 

　　1996至2006年，市本级财政对社区健康服务机构共投入2.43亿元，建立社区健康服务机构480家，2006年社区健康服务机构的诊疗量达1290万人次，门诊次均费用为53元。随着社区健康服务机构覆盖率的扩大，我市推行的“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的医疗服务模式逐步见效，在方便群众就医、减轻费用负担、建立和谐医患关系等方面发挥了积极作用。

 

　　深圳国际园林花卉博览园（简称园博园）在成功举办了第五届中国国际园林花卉博览会后，作为市政公园对外开放。该项目采取建园与会展合一的新模式，成为我市集园林园艺、花卉展示、大众文化、科普、旅游、展览、公务接待等功能于一体的市政公园。

 

　　我市财政等部门在罚没物品处置过程中，贯彻执行中央、省、市有关罚没财物管理的规定，罚没物品拍卖实行价格鉴定、公开拍卖，2006年公开拍卖188批次，成交货值1.63亿元,变价收入已全部上缴财政，销毁处理假冒伪劣产品34批次，罚没物品处置取得了成效。

 

　　二、主要问题

 

　　从总体来看，各审计项目财政资金、公共资源的使用和管理情况良好，取得了较好的效益。但是，在资金使用、管理和项目运作机制、体制等方面仍存在一些问题。

 

　　（一）部分项目进展滞后，有的项目财政投入、资源配置不足，效果不够理想或未达到目标。

 

　　城市轨道交通建设绩效审计调查显示，轨道交通建设项目一些标段的工期十分缓慢，制约全线开通目标。调查发现，由于城市轨道交通工程涉及面广，工程施工点多为人口密集区和商业繁华区，征地拆迁工作任务异常艰巨，成为制约工程进度的重要因素。有关部门虽付出巨大努力，但拆迁工作进展仍然相对滞后，严重影响工程推进和投资控制。

 

　　市财政资金支持公汽营运绩效审计调查发现，财政对公交场站建设的投入不足，公交场站缺口较大。我市现有公交场站332个，占地面积121公顷，其中政府投资公交场站仅37个，场站面积52公顷。按深圳市公交整体规划要求，我市的场站用地合理需求约为260公顷，用地缺口约140公顷。调查发现，公交场站规划缺乏刚性，部分场站用地难以落实，场站建设进展缓慢。如：《深圳公交场站近期建设计划》中规划特区内公交场站69个，其中有35个场站用地难以落实；宝安、龙岗区规划特区外公交场站369个，200多个场站用地难以落实，须重新规划选址或暂缓建设。此外，我市公交停靠站缺口较大，部分站点设备简陋、设施不完善。特区内规划1860个公交停靠站，未建站点325个；龙岗、宝安按公交停靠站设置标准计算，两区需求缺口近90%；现有的部分停靠站，线路提示信息不完整、更新不及时，影响市民乘车。

 

　　市污水处理费管理使用绩效审计结果显示，宝安区污水处理率低，其主要原因是管网建设和污水处理厂建设滞后，该区日排污水量135万吨，但只有1个日处理能力6万吨的观澜污水处理厂在运行。

 

　　社区健康服务机构运作管理绩效审计发现，政府扶持社区健康服务机构的一些政策未落实到位，部分社区健康服务机构在面积、人员和设备配备、职能科室设置方面未达到现行标准，平均门诊量低，难以全面承担社区健康服务机构的服务职能。审计结果显示， 121家社区健康服务机构的财政补助启动经费共计2 415万元未及时拨付；有100家社区健康服务机构医护人员配备不足，占总数的20%；从业人员结构不合理，有64家未配备全科医师，占总数的13％；聘用人员多，共有4026人，占总数的80％，人员流动性大，技术力量相对薄弱，影响服务质量；房租压力大，有199家占总数39％的社区健康服务机构业务用房全部靠自筹租金；100家社区健康服务机构面积在200平方米以下，难以满足基本功能要求。

 

　　（二）部分项目资金使用和运作管理不够规范、完善，有待改进。

 

　　城市轨道交通建设绩效审计调查发现，建设单位工程管理存在工程变更审批完成率低、临时工程现场管理不规范等问题。地铁一号线土建第1至第7标段79项工程变更，其中完成审批程序的仅占14%。地铁三号线红岭站交通疏解工程的现场施工内容与设计图纸不符，建设、监理和施工单位未能出示工程变更文件。调查还发现，用于交通疏解的部分临时工程与永久工程采用了基本相同的设计标准，增大了交通疏解工程投资。专家对初步设计的评审意见曾数次提及交通疏解标准偏高的问题，但未得到有效落实。

 

　　市政道路维修改造绩效审计调查发现，市道桥维修中心2007年购置的15台东风自卸车未在政府采购中心招标购买，而是自行委托深圳市中正招标有限公司招标购买，违反了《深圳经济特区政府采购条例》的有关规定。

市农业综合开发专项资金管理使用绩效审计发现，部分项目资金到位时间晚、验收不及时，2004年以后的农业综合开发项目截止审计结束时未进行考核验收。审计还发现，我市1997年制定了《深圳市农业投资项目管理暂行办法》，随着2006年《深圳市都市农业发展“十一五”规划》的编制实施，该暂行办法在农业投资项目的申报评审、涉农财政资金的重点扶持方向等方面已不适应我市发展都市农业的要求，需要进一步完善。

 

　　市水利建设基金管理使用绩效审计发现，部分水利建设项目结余资金共计2 808万元，由于未及时进行项目调整和重新安排，形成资金沉淀，另有885万元项目资金没有按照项目计划规定的用途使用，影响了水利建设基金的使用效率。

 

　　市污水处理费管理使用绩效审计发现，污水处理费管理使用存在不合规、不规范的问题，2006年全市有3 878万元污水处理费应收未收，3 196万元应缴未缴财政专户，1.61亿元未实行专户管理核算，超规定比例多支付污水代征手续费1 373万元，影响污水处理费使用绩效。

 

　　市残疾人就业保障金管理使用绩效审计发现，我市残疾人就业服务的基础工作较薄弱。按照市政府文件要求，我市2005年有劳动能力的残疾人就业安置率应达到85％。由于市残联缺乏全市有劳动能力、有就业要求的残疾人总数，致使上述目标任务的完成情况无法考量。审计还发现，市残联未单独建账核算残疾人就业保障金收支情况，也未制定相关的内部核算制度，违反了《深圳市残疾人就业保障金管理办法》的有关规定。审计发现，市残联下拨给二级预算单位的残疾人就业保障金在本级列支,存在以拨代支的情况。

 

　　园博园经营管理绩效审计发现，园博园管理处2005年1月在未经主管部门批准、没有取得相关经营证照的情况下，在园博园内投资经营“听香苑”餐厅，该项目投资有22.49万元在专款支出中列支。

 

　　在市执法机关罚没物品处置绩效审计中发现，部分罚没物品处置时效不高，造成保管成本增大或罚没物品贬值。审计发现，车辆罚没和处置过程管理不到位。市交通局下属部门在查处违法车辆时重复开罚单，使上报的销毁车辆数与实际销毁数不一致；市交通局运政分局2006年7月移交车辆323辆，14辆没有车牌，移交清单未记录发动机号和车架号等内容，财政等部门难以认定销毁车辆的真实性；市交警局2006年8月销毁的25辆车，违反处置程序。审计还发现，有些罚没车辆残体估价偏低，造成一定的收入流失。

 

　　（三）部分项目法规、规章不健全，有关部门支持力度不够，现行体制和运作机制不顺。

 

　　城市轨道交通建设绩效审计调查发现，城市轨道交通建设与沿线其他工程建设相互影响，各项目实施存在各自为政、缺乏协调的问题，容易造成损失浪费，增加建设成本。后海湾填海区的后海滨路工程尚未完工，地铁二号线即准备开工建设，地铁车站施工后，车站范围内已建成的道路、管沟等不得不拆除。

 

　　市政道路维修改造绩效审计调查发现，现行的市政道路管理养护方式有待改善。目前我市市政道路养护的管理单位是市城管局道桥处，养护单位为市城管局下属的市道桥维修中心（2006年6月转制为企业），道路维修计划由市城管局道桥处根据财政部门批准的年度投资预算按月下达，市道桥维修中心按月实施、按月结算。由于计划申请、任务下达、施工管理及竣工结算均在市城管局系统内运作，项目实施既缺乏外部监管，也缺乏竞争机制，不利于财政资金的有效利用。审计调查还发现，在这一管理方式下，市城管局道桥处和市道桥维修中心一直以来未实行合同管理，容易导致双方的责、权、利不明确。

 

　　市财政资金支持公汽营运绩效审计调查发现，“公交优先”政策缺乏完善的法制保障，我市尚未从制度上确定财政对公汽营运的支持范围和标准，目前关于燃油补贴、政府投资公交场站免费使用等措施都只是以市政府办公会议纪要方式明确，对财政资金今后将在哪些方面和如何支持公交并没有明确的制度约束；目前对社会配建场站的建设标准与移交管理也缺乏明确规定，社会配建的部分场站不符合要求，有的拖延移交。

 

　　市残疾人就业保障金管理使用绩效审计发现，《深圳市残疾人就业保障金管理办法》不够完善，未对残疾人就业保障金资助项目的前期考察评估、项目评审确定、项目使用情况跟踪等做具体规定，有关部门也没有制订相关的细则，使残疾人就业保障金的使用缺乏配套措施，影响资金使用绩效。

 

　　社区健康服务机构运作管理绩效审计发现，由于我市社区健康服务机构发展迅速，至2006年底，全市社区健康服务机构已达480家，到2007年底将达到600家，仅由市卫生局的一个处室兼职管理，监管力量比较薄弱。审计发现，主管部门未及时更新考核体系，对社区健康服务机构设备配置、人员素质及数量配备未进行考核，未能起到真正意义的督导作用。

 

　　三、审计建议及处理情况

 

　　对于今年组织实施的10项绩效审计，市审计局根据有关法律法规分别出具审计报告，提出针对性的审计意见和建议，有些问题移送有关部门进行处理。针对审计发现的问题，部分被审计单位已经和正在进行整改，采取措施加强管理，提高绩效。市政府将在市人大常委会审议后组织有关部门和督促被审计单位认真做好整改和责任落实，按期向市人大常委会报告。

 

　　针对城市轨道交通建设绩效审计调查发现的问题，有关部门要抓紧研究解决困扰轨道交通建设的难点问题，借鉴“龙岗拆迁模式”和其他城市的拆迁经验完善拆迁工作，合理解决拆迁补偿标准问题，加快搬迁进度，全力推进轨道交通建设。各责任单位要加强对临时工程等特殊工程的管理，严格交通疏解等临时工程的建设标准，提高施工现场管理效率，切实履行管理职责。

 

　　针对市政道路维修改造绩效审计调查发现的问题，市政道路维修维护项目要健全合同管理制度，引入监理制度，实行规范化管理。借鉴外地先进经验，引入竞争机制，为实现道路管养体制市场化积极创造条件。对于违反《深圳经济特区政府采购条例》的问题，市审计局已移送市财政局依法进行处理。

 

　　针对市财政资金支持公汽营运绩效审计调查发现的问题，要进一步落实“公交优先”政策，力争以法规形式明确公交规划、运营、监管、财政补贴、票价机制，实现公交发展法制化。树立“重投入，轻补贴”的理念，加大对公交场站建设的财政投资比重，在新建或改建的场站中尝试建设多层的综合场站，提高土地使用效率。规划部门加强公交规划与上层规划的衔接，严格监督公交场站规划的执行；规划、国土、城管部门和辖区政府要确保已规划的场站用地不被占用，把“公交优先”政策落到实处。

 

　　针对市农业综合开发专项资金管理使用绩效审计发现的问题，市财政和农业部门要加强对农业综合开发项目的跟踪管理，及时组织力量进行项目验收；参照《深圳市都市农业发展“十一五”规划》，尽快制订《深圳市农业综合开发专项资金管理办法》，规范资金管理。

 

　　针对水利建设基金管理使用绩效审计发现的问题，市水务局要进一步完善水利建设基金的各项管理制度，建立基金项目库和档案资料库；加强对实施项目的跟踪管理，考核基金是否专款专用及项目进度是否真实有效，及时调整计划安排和资金投放；对水利建设基金的管理和使用，按照“专家评审、社会公示、政府决策、绩效评价”的模式进行全方位管理监督。

 

　　针对市污水处理费管理使用绩效审计发现的问题，有关部门要加快推进污水处理设施包括污水处理厂和污水管网的建设，逐步提高污水收集和处理率，实现2010年全市污水集中处理率达到75%以上的目标。进一步健全完善污水处理费使用的监管机制，理顺关系，提高效率。污水处理费要实行专户管理、专项核算；对于超标准支付污水代征手续费的问题，按规定进行整改；采取积极措施催收欠缴费用，对尚未征收污水处理费的单位要尽快依法征收。

 

　　针对市残疾人就业保障金管理使用绩效审计发现的问题，有关部门要完善《深圳市残疾人就业保障金管理办法》，定期向社会公布残疾人就业保障金的使用管理情况，接受社会公众的监督。要加强残疾人就业服务的基础工作，做好基础数据的调查统计，制定残疾人就业服务工作的相关政策法规。加强残疾人就业保障金财务管理，建立健全内部核算制度，实行单独建帐、独立核算。

 

　　针对社区健康服务机构运作管理绩效审计发现的问题，今后要尽快落实政策，加大财政投入，减轻医院负担，保证社区健康服务机构的职能完全履行。加强对社区健康服务机构的监管工作，对社区健康服务机构的人员和设备配置、面积规模、功能等指标严格把关和考核，使其分布更加合理、科学，功能齐全，增强居民的信赖度，提高门诊量，充分发挥社区健康服务机构的作用。

 

　　针对园博园经营管理绩效审计发现的问题，园博园管理处要严格遵守《中华人民共和国会计法》、《事业单位会计制度》的有关规定，规范会计核算，按照会展专款支出范围进行账务调整。随着园博园从2007年11月1日起免费向市民开放，园博园今后要建立场馆出租和园区开放的规章制度，进一步加强固定资产管理及园区经营管理。

 

　　针对执法机关罚没物品处置绩效审计发现的问题，财政等部门要提高罚没物品处置时效，对存放时间较长的罚没物品要加速处理，及时组织拍卖或销毁；加强罚没物品管理，建立健全罚没物品分类保管与库存申报制度，并合理评估罚没物品的价格，采取适当方式处置罚没物品，提高处置效益。