深圳市2010年度绩效审计工作报告

　　——2010年11月18日在深圳市第五届人民

　　代表大会常务委员会第四次会议上

　　市审计局局长 陈倩雯

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　受市政府委托，我向市人大常委会报告我市2010年度绩效审计工作情况，请予审议。

　　一、基本情况

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局从2002年以来组织实施独立类型的绩效审计项目，每年基本保持在8个左右；综合性的绩效审计项目如政府投资审计占有相当大的比重，其他审计项目也逐步增加绩效审计内容，形成了以绩效审计为主导、其他类型审计一起推进的审计业务格局。在对财政收支和财务收支的真实性、合法性进行审计的基础上，审查评价有关部门和单位履行职责时财政资金和公共资源管理使用所达到的经济、效率和效果程度。一方面揭露和查处违法违规问题，一方面注重促进体制和制度建设，努力发挥审计保障经济社会健康运行“免疫系统”的功能。

　　经过八年的探索和实践，我市绩效审计工作日趋成熟。在绩效审计选项方面，市审计局建立了绩效审计项目库，每年围绕党委政府的中心工作，坚持重要性、实效性、可行性原则，慎重选择独立类型的绩效审计项目。在审计组织实施方面，市审计局注重从宏观和全局的角度，集中安排和调配审计资源，统筹和部署审计工作，采用指导性标准、技术性标准、经济性标准等进行绩效评价，不断提高工作水平，至2010年已完成69个独立类型的绩效审计项目。按照法规要求，市审计局认真监督有关单位做好审计发现问题的整改，2008年以来绩效审计报告全部向社会公开，努力取得审计监督实效。

　　2010年市审计局紧紧围绕加快转变经济发展方式、建设现代化国际化先进城市，选择安排审计项目共522个，其中政府投资审计项目465个，审计情况已在市本级预算执行及其他财政收支审计工作报告中提交市人大常委会五届二次会议审议。独立类型的绩效审计项目8个，分别是：现代物流业发展专项资金绩效审计、文化产业发展专项资金绩效审计调查、深圳音乐厅深圳大剧院运营绩效审计调查、财政用于巴士集团节能减排资金绩效审计调查、城市垃圾处理费使用绩效审计、福利彩票公益金资助项目绩效审计调查、农民工医疗保险基金绩效审计、地质灾害防治绩效审计调查；包含绩效审计内容的其他审计项目主要有2个：对口支援甘肃省受灾严重地区恢复重建直接援建项目竣工决算审计、国有企业预算编制及执行情况审计调查。

　　上述项目涉及产业扶持、公共资金、建设项目、宏观管理等领域，审计内容以财政资金和公共资源的使用管理绩效为主线，审计工作得到了有关各方的支持和配合，审计结果征求了被审计单位的意见，市审计局依法出具审计报告并做出审计处理，绩效审计报告将向社会公开。

　　二、总体评价

　　（一）产业扶持资金。包括现代物流业发展专项资金、文化产业发展专项资金、深圳音乐厅深圳大剧院运营、财政用于巴士集团节能减排资金等项目，上述用于产业扶持的财政资金发挥了较好的作用。

　　现代物流业发展专项资金2007年至2009年计划总支出5.07亿元，实际支出3.19亿元, 其中资助物流企业1.17亿元，资助航空业1.05亿元，资助港航业9 196万元，资助集装箱拖车业525万元。在培育重点物流企业、扶持企业上市、帮助物流企业积极应对国际金融危机、力保市场份额等方面发挥了积极作用，促进了物流产业的转型升级。

　　2006年至2010年市本级财政共安排文化产业发展专项资金6亿元，2007年正式启动，三年来共资助项目220个，资助金额1.83亿元。在创意设计、动漫游戏、数字内容、传媒出版、影视制作、高端印刷等领域扶持了一批在国内外具有影响力的优秀文化企业和文化品牌, A8音乐集团、华视传媒、中青宝网等龙头企业在国内外上市，华强数码电影公司成为国内著名的数码电影制作专业公司。

　　在政府公共文化场馆扶持方面，审计调查了2007年至2009年深圳大剧院、深圳音乐厅的运营情况。三年来，市财政及宣传文化基金累计补贴深圳大剧院2358万元，补贴深圳音乐厅4 041万元，主要用于补助场馆运营费用及公益演出项目。期间两单位分别安排演出（含租场）553场和451场，大剧院艺术节、新年音乐会、中外艺术精品演出等已成为深圳有影响力的文化品牌。作为公益性场馆，深圳大剧院、深圳音乐厅定期开展“戏聚星期六”、“美丽星期天”等公益性文化活动，惠及市民。但两家场馆运营主要依靠市财政扶持，剔除财政补贴收入后，深圳大剧院、深圳音乐厅在未计提场馆和主要设备折旧的情况下，三年累计亏损分别为2 050万元和2 172万元。

　　2008年至2010年6月，市财政对巴士集团进行各项财政补贴共17.01亿元，其中“深圳通”打折优惠票价补贴5.81亿元，成本规制补贴5.26亿元，燃油价格补贴4.69亿元。此外，至2010年9月，巴士集团因地方和中央财政对新能源车进行补贴而减少购车成本6 887万元。财政补贴有助于帮助企业降低经营成本，公交客运量逐年增长，公交优先政策得到进一步落实，促进城市公交节能减排。巴士集团积极引入并逐步扩大清洁能源和新能源车的使用范围，2008年至2010年6月共购买清洁能源和新能源车377辆。上述车辆投入运营后减少了二氧化碳等多种有害物质的排放量，混合动力车百公里油耗下降18.06%，公交节能减排初见成效。

　　（二）公共专项资金。包括城市垃圾处理费、福利彩票公益金、农民工医疗保险基金等项目，上述公共专项资金管理使用总体情况良好，达到了资金的预期目标。

　　城市生活垃圾处理费自2007年1月1日开始由市城管局向企事业单位、其他组织和居民用户征收，市财政委实行专户管理。市城管局根据垃圾处理单位的污染物排放指标、垃圾处理量和支付标准，出具垃圾处理费用拨付意见书，由市财政委审核后向市能源环保有限公司（盐田和南山垃圾焚烧厂的投资运营方）拨付。2007年至2009年垃圾处理费累计征收6.8亿元，支出2.52亿元。至2009年底，我市已建成并投入运营的垃圾无害化处理设施共有9座，三年来累计处理生活垃圾1324万吨，垃圾无害化处理率达94.3%，改善了城市生态环境，促进了循环经济发展。

　　2007年至2009年我市福利彩票公益金资助金额为6.20亿元。至2010年6月，共拨付公益金5.89亿元，实际支出4.01亿元。三年来共为17240名老人提供居家养老资助1.06亿元，新建“星光老人之家”125家，资助老年人文体活动队2747个（次）、老年人讲座及培训17037人次。资助各级残疾人服务机构的建设和改造，直接服务各类残疾人超过3万人次。积极开展慈善公益活动，“劳务工关爱基金”累计资助重疾劳务工2074人次,“阳光妈妈”等系列服务项目直接服务对象达30万人次。福利彩票公益金在保障民生、促进社会公平、维护社会稳定和提升市民幸福指数等方面发挥了积极作用。

　　从2008年3月1日起，农民工医疗保险纳入我市基本医疗保险体系，建立社区门诊统筹基金、调剂金、大病统筹基金。2008年至2009年，我市农民工医疗保险基金收入12.38亿元，支出9.19亿元，结余3.19亿元，参保人数已达464万人。低缴费、较高保障的保险制度，减轻了用工企业和农民工的负担，保障了农民工基本医疗的需求。通过实行社区门诊统筹，让医疗机构直接参与社区门诊统筹基金的管理，减少了过度检查、过度治疗造成的医疗资源浪费，节省了医疗成本，缓解了农民工看病难、看病贵的问题，取得了良好的社会效益和经济效益。

　　（三）政府建设资金。包括地质灾害防治、对口支援甘肃省受灾严重地区恢复重建直接援建项目竣工决算等项目，上述用于建设项目的财政专项经费取得了良好的社会效益。

　　2007年至2009年市财政和宝安、龙岗、光明新区等三区投入地质灾害防治资金12.83亿元,坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则，建立了以“属地为主、条块结合”和“横向到边、纵向到底”的地质灾害防治工作体系，组织治理了800多处危险边坡，全市危险性大的边坡得到了有效整治，地质灾害防治工作实现了由被动救灾向主动防范的转变，有力保障了人民群众的生命财产安全。

　　我市对口支援甘肃省受灾严重地区恢复重建的直接援建项目共计24项，项目投向涉及农村居民住房、城镇保障性安置住房、教育、卫生和其他公益设施，建设规模23.5万平方米，总投资6.50亿元。至2010年9月，全部项目竣工并通过验收移交当地政府，竣工决算送审金额5.96亿元，审计核减1 384万元，项目结余资金6 822万元，按时完成了中央提出的“三年任务，两年完成”的工期计划，未出现重大工程质量问题，一定程度上解决了灾区人民上学难、就医难的问题，缓解了受灾群众以及灾后孤儿、孤老、孤寡人员的安置问题。

　　此外，市审计局安排审计了国有企业全面预算管理情况。国有企业全面预算管理是我市深化企业改革、推行现代化管理的创新举措，2006年全面铺开。通过调查市能源集团、赛格集团、深超科技投资公司三家国有及国有控股企业2007年至2009年度的预算编制及执行情况，国有企业全面预算管理在促进企业管理上水平、提高经济效益方面发挥了较好的作用。

　　三、主要问题

　　（一）部分资金和项目未达到预期目标，绩效仍有较大的改进空间。

　　现代物流业发展专项资金绩效审计结果显示，物流资金资助计划下达滞后, 部分物流资金当年度的资助计划要迟至年底或次年初才下达。由此拖慢资金拨付进度，个别计划项目没有落实，三年来仍有1.88亿元的额度未拨付，没有发挥预期的效益。

　　深圳大剧院、深圳音乐厅运营绩效审计调查结果显示，深圳大剧院的大剧场近三年来近三分之二的天数空置，深圳音乐厅2007年10月底开业以来， 演奏大厅2008年至2009年全年一半以上天数空置。深圳大剧院、深圳音乐厅的小场使用率更低，全年80%以上的天数空置。而上海大剧院、香港文化中心的大中小三个场地2009年每个场地演出均达到220场以上，与之相比，深圳场馆使用率偏低。

　　财政用于巴士集团节能减排资金绩效审计调查结果显示，前期受充电基础设施建设滞后等因素影响，部分按计划购置的新能源车未能投入使用。至2010年7月，巴士集团共购入混合动力车147辆，实际投入运营79辆；至2010年9月底，仍有36辆没有投入运营。

　　福利彩票公益金资助项目绩效审计调查结果显示，福利彩票公益金部分资助资金闲置，部分项目未达到预期目标。如“听障儿童助听器配送”项目计划资助300人，已全额完成180万元助听器的政府采购，至今实际资助77人；“残疾人社区康复服务机构补贴”项目向70家社区康复服务机构配送价值280万元的康复器材，大部分器材长期闲置。

　　地质灾害防治绩效审计结果显示，政府投资的部分地质灾害治理项目建设进展缓慢，2007年至2009年计划由政府投资治理的地质灾害隐患有32％未完成治理，8％还未开展治理。从各区情况来看，福田、盐田、宝安三区未完成施工项目超过50％，光明新区未完成施工项目超过90%。

　　（二）部分资金和项目管理制度机制不完善，影响和约束绩效发挥。

　　市文化产业发展专项资金绩效审计调查发现，原市文产办未严格执行《深圳市文化产业发展专项资金管理操作规程》关于专家评审的规定。原市文产办建立、管理和使用评审专家库，规定参加现场考察的行业领域专家应两人以上。审计抽查资助100万元以上的21个项目，其中20个项目仅1名专家参加评审。审计调查还发现，原市文产办未建立该专项资金的项目档案归档制度，项目资料由经办人各自保管，2009年大部制改革发生人员变更后也未履行项目资料交接手续，项目资料严重缺失。2007年至2009年文化产业发展专项资金资助金额100万元以上的项目有70个，保存申请资料的项目仅31个，申请资料、现场考察表 、专家评审表全部齐全的项目仅1个。 

　　深圳大剧院、深圳音乐厅运营绩效审计调查发现，管理体制不顺畅影响运营单位经营管理，也不利于发挥场馆的公益作用。两家运营单位转制为企业后，场馆划归市财政委管理；演出业务受市文体旅游局管理；经营由深圳市投资控股公司管理。经营利润成为主要考核指标，使场馆在公益性和市场性方面难以平衡。2010年运营单位停止托管转入深圳市投资控股公司后，市财政停止拨付场馆运营费用补贴，新的补贴方案至审计结束时仍未确定，继续由运营单位承担场馆维护费用。审计调查还发现，市财政委未根据《深圳市事业单位体制及行政事业性国有资产监管体制改革领导小组会议纪要》的要求，办理场馆及相关资产的分割和移交工作。资产产权未分割明确，导致资产管理的责权利不清，不利于场馆的长久正常运营。2005年底政府投资1.21亿元完成深圳大剧院主体改造，本次审计调查现场察看大剧院，发现场馆舞台、走道、大堂、贵宾厅等处存在雨水渗漏、表皮脱落、发霉情况，影响场馆运营使用，大剧院因缺乏资金而无力维护。

　　财政用于巴士集团节能减排资金绩效审计调查发现，我市出台了《深圳市节能与新能源汽车示范推广试点城市实施方案（2009-2012年）》等地方配套政策，2009年至2012年市财政计划安排节能与新能源汽车示范推广扶持的各类补贴资金21.05亿元，至审计结束时尚未制定资金管理办法、管理细则和操作规程。调查还发现，我市2008年起先后制定了《深圳市公交财政补贴及成本规制方案（试行）》、《2008年度深圳公交成本规制操作方案》，但是成本规制财政补贴不尽合理，在新的形势下没有考虑节能减排因素。

　　农民工医疗保险基金绩效审计发现，随着农民工医疗保险制度的运行及客观环境的变化，该基金收入分配不合理，需要优化调整。按照规定，农民工医疗保险基金每人每月缴费12元，其中6元作为门诊统筹基金，用于支付门诊医疗费用，由结算医院包干使用；5元作为大病统筹基金，用于支付住院医疗费用。从就诊和基金运行情况来看，2009年门诊就诊率24.33％，就诊达1256万人次，85家结算医院中有49家出现超支，而且超支的医疗机构逐年增加，门诊统筹基金收支平衡压力增大。与此同时，2009年住院率为0.88％，住院4.53万人次，大病统筹基金结余较大，至2009年底滚存结余5.6亿元。

　　地质灾害防治绩效审计发现，我市把建筑边坡等危险边坡的整治纳入了地质灾害防治计划，占全市地质灾害治理项目90％以上，但是我市并没有完全依照国务院《地质灾害防治条例》的有关规定进行建设管理,我市至今也未出台地质灾害防治的管理办法。由于缺乏适用性和可操作性强的法规依据，造成我市地质灾害治理项目存在监理、施工等相关单位资质情况参差不齐、国土部门不能及时准确掌握地质灾害治理项目进展情况、已完工项目未能明确管理维护单位等问题。

　　（三）部分资金和项目审批环节多，管理链条长，影响行政效能。

　　现代物流业发展专项资金绩效审计发现，该资金资助计划下达滞后，是由于项目受理流程较长，审批环节较多造成的。申请该项资助从受理审批至拨付款项经历四大环节12道程序，设定的时间需要半年。部分项目市交通运输委与财政委衔接不畅。如港航产业财政资助计划，九家国际船运公司于2009年6月中旬相继提出新增国际集装箱班轮航线资助6100万元的申请，市交通运输委2009年7月16日审核完毕，上报市财政委复核，市财政委经过复核后通知公示，2009年12月7日两家联合下达资助计划，直至2010年6月该笔资助资金才到账。

　　市文化产业发展专项资金绩效审计调查发现，资金管理机构对资助申请受理无计划，时间滞后情况较为普遍。至2010年6月30日，尚待受理的资助申请项目共257个，其中申请时间最早的为2009年2月。根据审计调查回收的147个项目问卷统计，从申请资金资助到资助资金到位的时间较长，超过半年的项目占42%，超过一年的占23 %，一些申请启动补贴的项目在资助资金到账时已经完成。

　　福利彩票公益金资助项目绩效审计调查发现，该项资金的管理层级较多，从公益金主管部门到政府各职能部门、区、街道、社区，链条过长，进而导致责权不清，监管难以到位。部分街道办对公益金项目资金都采取直接转拨的方式，认为自己只是负责公益金转账，不负有对资金的监管责任。如：在全市随机抽取的20个社区中，有9个社区在“老有所乐”项目资助金额中列支老年人慰问金、礼品、餐费等，近一半的基层单位的公益金支出与项目资助内容不符。

　　（四）部分资金使用和项目进展缺乏检查监督，监管工作不到位。

　　现代物流业发展专项资金绩效审计发现，获得资助的单位普遍未报送资助资金的使用情况及项目绩效报告，监管部门基本未对资助资金的使用情况进行检查监督，更未对项目进行验收和绩效评估。

　　市文化产业发展专项资金绩效审计调查发现，该项资金跟踪管理不到位。原市文产办曾于2009年要求各企业报送资助项目的执行情况以及资金使用情况，但未根据《深圳市文化产业发展专项资金管理暂行办法》的规定，形成专项检查报告送原市财政局；对已完成的项目，原市文产办也未按规定开展验收；对要求进行政府采购的资金没有在资金使用合同中做出约定，也未进行监督，如2009年深圳市移动视讯有限公司地铁移动、公交移动、智能数字电视亭项目补贴资金用于设备采购金额251万元，未经政府采购。

　　城市生活垃圾处理费管理和使用绩效审计发现，市城管局对垃圾运输车管理不到位。抽查2009年运送生活垃圾到盐田焚烧厂和南山焚烧厂的垃圾运输车154辆,未办理城市垃圾运输车辆准运证的有110辆。审计还发现，垃圾处理量的计量监管有待改进。南山垃圾焚烧厂垃圾处理量计量用的地磅电脑系统运行不稳定，故障频发，其中2007年电脑系统有5个月发生故障，故障16天；2008年有8个月，故障43天；2009年有9个月，故障53天。地磅电脑系统发生故障时，垃圾处理量改由手工记录，影响垃圾处理量的真实性。审计还发现，市能源环保有限公司2007年至2009年将垃圾渗滤液承包给没有污水处理资质的深圳市越洁清洁服务有限公司处理，该公司又转包给深圳市瀚洋环保设施运营管理有限公司。

　　福利彩票公益金资助项目绩效审计调查中随机抽查20个社区的公益金管理使用情况，发现50%的基层单位在公益金使用过程中未单独设立科目核算公益金收支，公益金支出与其他支出混在一起，无法准确区分公益金是否专款专用，不利于对公益金使用的监督管理。

　　四、整改进展

　　针对审计发现的问题，部分被审计单位在审计期间或审计结束后积极整改，采取措施改进管理，已取得初步成效。

　　市城管局等单位对城市生活垃圾处理费管理和使用绩效审计中发现的问题进行了整改。对于垃圾运输车管理不到位的问题，市城管局直接对垃圾场的地磅系统进行管理和维护，对违章运营的车辆严格按照有关规定处罚，不符合准入许可条件的垃圾运输车强制淘汰。对于南山焚烧厂地磅电脑系统运行不稳定、故障频发的问题，市城管局审计期间已在南山焚烧厂建成新的垃圾称量计量系统并投入运行。关于市能源环保公司外包处理垃圾渗滤液的问题，市城管局责令市能源环保公司加大投入，完善和增加现有设施的渗滤液处理能力，最终实现全部自行处理；市人居环境委10月14日召开协调会，决定在现有渗滤液处理设施处理能力不足的情况下，由市能源环保公司联系污水处理厂处理多余的垃圾渗滤液，如要委托运输，必须签订三方协议。

　　对于节能减排资金绩效审计调查中发现的充电站建设滞后制约新能源车辆推广的问题，相关部门高度重视，加大了充电站建设力度。今年市发展改革委牵头规划建设33座公交车充电站，其中21座已基本完成。预计33个充电站建成后，可以满足我市今年新能源车示范推广的需要。

　　对于农民工医疗保险基金社区门诊统筹基金超支、大病统筹基金结余的情况，市社保局根据农民工医疗保险基金实际运行情况，对基金收入分配结构进行了认真分析，审计期间已向市政府提交修改《深圳市社会医疗保险办法》的报告，拟从每位参保人每月缴交的5元大病统筹基金中，划拨2元到门诊统筹基金，保障门诊统筹基金的收支平衡，进一步提高资金的使用效益。

　　市规划国土委对地质灾害防治绩效审计中发现的问题积极整改。针对已完成治理的项目未明确管理和维护单位的问题，市规划国土委已启动深圳市地质灾害治理工程维护政策研究，争取尽快出台有关政策。对于国土部门不能及时准确掌握地质灾害治理项目进展情况的问题，市规划国土委审计期间已立即向有关单位发文，要求按期报送进展情况，同时针对目前防治工作的管理现状，着手研究如何加大统筹力度，完善各单位数据报送制度，及时掌握地质灾害和危险边坡治理项目的进展情况。

　　其他单位也在整改之中。市政府将在市人大常委会审议工作报告后组织有关部门单位进一步整改，加强责任追究，按期向市人大常委会报告有关情况。

　　五、建议意见

　　（一）理顺完善产业扶持资金管理机制，促进产业优化升级。以“想干、敢干、快干”的精神，积极创新产业扶持资金的管理模式，在推进特区一体化的进程中，制订、修改和完善有关现代物流业发展专项资金、文化产业发展专项资金、节能减排资金等的法规制度，以“提质、提速”为方向，明确项目程序审批、职责分工、责任认定、监督管理等具体规定，为产业扶持资金管理提供适用性、可操作性强的制度和法规依据。定期完善财政对公交成本规制补贴的办法，要纳入节能减排因素，使之适应新形势的需要。借鉴国内外先进城市的做法，理顺深圳大剧院、深圳音乐厅及即将建成的大运会场馆等公共场馆的管理体制，出台规范性的场馆管理办法，明确场馆经营定位和财政扶持政策，更好地实现其公益功能，同时兼顾经济效益。

　　（二）分类制订专项资金使用中长期规划，集中财力办大事。积极探索改进和完善专项资金使用的新途径、新方法，借鉴发达国家中长期预算的理念与方法，分类制订专项资金使用的中长期规划，完善专项资金的资助方式，集中财力办大事，有计划、有重点、有步骤地进行资助。同时做到量力而行，比如福利彩票公益金，尽量以一次性资助为主，减少长期固定资助的压力，确保项目实施并取得实效。

　　（三）集中整合专项资金评审专家库，提高评审决策水平。从近年来的绩效审计结果来看，我市专项资金管理中广泛利用专家参与。但是专项资金种类繁多，各专项资金扶持的产业也交叉重叠，专家库管理各自为政，增加了管理成本。下一步将按照“管、用分离”的原则，计划由市财政委联合有关部门单位集中整合全市各专项资金评审专家库，统一建库、维护和管理，提高专项资金管理的专业化水平，保证专项资金资助项目评审的科学性、客观性、公正性。

　　（四）加强专项资金管理使用后续监管，主动接受社会监督。加强各专项资金和有关项目的后续监管力度，进一步完善和落实监管制度。改变各主管部门“重资金审批、轻检查监督”的做法，强化后续监管工作，合理配备机构人员，改进项目验收与评估，明确管理责任，按规定做好定期核查，发现影响绩效的问题及时整改，追究相关单位和人员的责任。逐步公开各专项资金管理使用情况、扶持项目、补贴内容等相关信息，主动接受社会公众的监督，切实提高财政资金和公共资源的绩效水平。

　　（五）研究制订财政资金绩效指标体系，不断深化绩效审计。建立健全科学分类并涵盖经济与社会效益量化评价指标的财政资金绩效指标体系，是审计机关深化绩效审计的重要保证。通过学习借鉴美国等发达国家绩效审计与绩效评价体系的建设经验，研究如何以相关政府部门统一组织、分工合作的方式，尝试制订我市财政支出通用绩效指标，逐步形成绩效评价的统一标准，并试点逐步推行。审计机关要认真总结经验，结合审计工作发展五年规划的制订与实施，在分散选项的基础上，集中审计力量，逐步试行分行业、分领域、分专题的深度绩效审计，努力探索更好地发挥绩效审计作用的新路子。