《深圳市2014年度绩效审计工作报告》解读

全面履行职责 服务改善民生

——《深圳市2014年度绩效审计工作报告》解读

　　按照法律法规要求，深圳市政府每年8月、12月分别向市人大常委会报告市本级预算执行和其他财政收支审计、绩效审计工作情况。这是本届政府任期内最后一份绩效审计工作报告，分类反映了政府投资建设的民生项目绩效情况，努力发挥审计工作在惠民生政策措施落实、强化权力运行制约监督中的保障作用和监督作用。本年度的绩效审计工作报告具有以下特点：

　　一、集中评价民生项目绩效，有效履行监督职责

　　根据《深圳市“十二五”审计工作发展规划》，“十二五”期间绩效审计重点推行分领域、分专题的深度审计，集中评价有关领域和专题的“深圳质量”。继2011年、2012年、2013年先后对社会建设、交通领域、生态文明开展专题绩效审计后，2014年市审计局首次选择对政府投资建设的民生项目开展专题绩效审计，审计工作以政策落实、资金执行、工程管理为主线，涵盖轨道交通、水资源环境治理、医疗卫生、中小学教育、前海合作区建设等五类领域。市审计局2014年选择政府投资建设民生项目开展专题绩效审计，主要居于如下考虑：

　　一是审计工作服务于保障和改善民生的职能要求。党的十八大以来，党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革、全面推进依法治国的决定，强调要以保障人民根本利益为出发点和落脚点。审计工作更加需要从群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手，加强对关系经济社会发展、涉及民生福祉的项目和资金的监督。在2014年初召开的全市审计工作会议上，按照许勤市长的指示，市审计局围绕本年度市政府工作报告中明确的245项重点工作、116件年度民生实事和12项重大民生工程安排审计任务，切实把民生项目和资金审计作为重点任务抓紧抓好，筑牢保障民生资金安全的“高压线”，推动惠民富民强民政策落实到位。在此基础上，市审计局全面汇总了2010年至2014年五类领域政府投资情况及相关的跟踪审计情况，选取重点项目进行了审计分析和绩效评价，揭示政策措施落实、绩效管理中存在的突出问题，促进规范政府投资项目管理，提高财政资金使用效益，推动国家稳增长促改革调结构惠民生政策的贯彻落实到位，维护人民群众的切身利益，能够更加有效地体现审计监督的职能作用。

　　二是统筹考虑社会各方的意见建议。从近年来市审计局从“民心桥”节目、“审计开放日”活动、官方网站听取意见等多渠道了解的情况来看，社会公众高度关注政府投资建设的民生项目，特别是轨道交通、医疗卫生、中小学教育等方面，直接关系到市民的出行、就医、上学问题，审计机关有必要呼应广大市民的诉求，发挥审计监督的积极作用。从本次审计的结果来看，轨道交通、医疗卫生、中小学教育等方面的建设投入取得了较好的成果，但是在环境保护方面，特别是污水处理、污泥处置等方面仍不尽如人意，生态保护问题已成为深圳市民日益关注的重点、难点问题。本次审计的水资源环境治理情况，既涵盖了河流治理、水库水源建设等重点工程跟踪审计内容，也包括了深圳市给排水管网运营维护及污水处理况和深圳市污泥处置投入、建设及营运两个独立类型的绩效审计项目内容，其中污泥处置投入、建设及营运情况是首次安排进行审计。

　　三是充分利用政府投资项目跟踪审计的成果。2010年以来，市审计局每年一方面选择某一领域独立开展专题绩效审计，五年来共完成独立类型的绩效审计项目38个；另一方面其他类型审计如政府投资审计在注重真实性、合法性审计的同时，也包含较多的绩效审计内容，五年来每年跟踪审计的政府投资项目500个以上、审计资金400亿元以上，其中多数属于民生建设项目。作为本届政府的一项重要工作内容，市审计局有条件、有必要充分利用跟踪审计的成果，汇总分析和集中评价政府投资项目的绩效情况，在更高层次发挥审计工作的保障作用和监督作用。

　　二、关注影响绩效的重大问题，促进政府高效履职

　　绩效审计要突出绩效特征，要注重反映绩效方面的问题，特别是项目实施过程中影响绩效实现的重大问题，同时有针对性地提出解决问题的建议和意见，促进政府有关部门更好地履行职责。本年度的绩效审计工作报告注重反映影响项目绩效的重大问题，提出审计意见，促进政府有感部门更好地履行职责。

　　一是征地拆迁问题严重影响项目建设。在水资源环境治理方面，部分河流治理项目受征地拆迁工作进度影响，未能如期建成发挥效益。宝安区沙井河片区排涝项目原定2012年底前全面建成，受征地拆迁工作进度影响，至今仍未建成投入使用。茅洲河流域水环境综合整治项目原定2013年底前完成相关征地拆迁工作，但至今未完成，导致项目截污箱涵尚有6公里无法施工，岸坡恢复工程无作业面。龙岗河干流综合治理二期工程原定2012年底前完成征地拆迁工作，目前有关地块未能如期移交建设方，导致湿地公园不能按计划完成工程进度。在医疗卫生建设方面，10个新建医院项目中，受项目用地难于落实以及征地拆迁工作的影响，市肿瘤医院项目于2010年11月开始征地拆迁，至今仍未完成；新华医院和第二儿童医院项目用地也一直未能落实，前期工作只能暂停。在中小学教育方面，列入市教育发展规划（2001-2010）建设目标共计8所寄宿制高级中学，已建成5所，在建2所，前期准备1所，建设前期工作缓慢，其中第七高级中学项目2006年8月完成选址工作，宝安区沙井街道办事处2013年4月完成征地拆迁工作，征地拆迁工作历时6年7个月，影响项目进度。针对征地拆迁问题，市审计局建议实事求是分清原因，既要依法保障被补偿人的合法权益，根据市场实际情况，及时调整统一执行赔偿标准，加大征地拆迁工作力度；也要防止相关部门和人员因畏难情绪不作为，要在制度上形成敢于担当的工作氛围，通过问责、绩效考核、表彰等方式加快民生项目建设。

　　二是基本建设程序未严格履行不利于投资和质量控制。在前海合作区建设中，审计发现25个在建或已完工项目中，16个项目存在先开工、后批复概算的问题；4个项目开工前未获得建设用地规划许可或建设工程规划许可；5个在建项目未发放开工令，6个项目发放开工令的时间晚于实际开工时间；9个项目的工程质量监督手续和工程施工安全监督手续办理时间晚于开工时间。此外，对10个项目200份工程变更进行了抽查，发现178份工程变更未完成审批程序，占抽查工程变更总数89%，未完成审批程序的工程变更均属于前海开发投资控股有限公司负责的建设项目。经延伸调查，前海开发投资控股有限公司其他工程审批事项也存在先实施后审批的现象。这种不严格遵守基本建设程序的情况在其他政府投资项目建设中也不同程度的存在，不利于投资和质量控制。为此，市审计局要求前海管理局尽快建立和完善建设项目管理的内部控制制度，强化内部控制制度的执行力建设，加强审批手续办理的及时性，进一步优化审批程序和方式，重点抓好关键节点的审批，减少不必要的审批环节。

　　此外，部分竣工项目未按规定时限报送决算审计的情况也比较普遍。如轨道交通二期项目，结算和决算工作进展迟缓。截至2014年10月底，已送审结算合同1360个，占总合同数的26%；送审结算金额372亿元，占总合同金额的63%；5号线主体工程100多亿元的结算至今未送审。如水资源环境治理项目，“十二五”期间完工项目37个，已超过审计时限的项目21个，送审决算的仅9个。其中的东部供水水源工程（二期）于2010年11月完工，2012年市发改委稽查要求限期决算，但至今仍未送达审计。对于审计报告多次指出的轨道交通、水环境治理等项目未按规定时限报送决算审计的情况，市审计局已要求地铁集团等建设单位要采取措施切实加强整改，及时报送项目结决算，确保重大民生建设项目全面投入运营。

　　三、关注项目损失浪费问题，促进改进项目绩效

　　这些年来，绩效审计在促进提高政府管理绩效方面发挥了积极作用，在国内的知名度也越来越高。与此同时，市审计局也一直在思考与探索，力争绩效审计更好地体现《深圳经济特区审计监督条例》的立法精神。绩效审计重点在于审查评价有关部门和单位履行职责时财政资金和公共资源管理使用所达到的经济、效率和效果程度，这是反映项目最终绩效的主要指标。本年度绩效审计突出反映项目最终形成的损失浪费问题，力求更好地发挥绩效审计的监督作用。

　　一是轨道交通二期项目存在的损失浪费问题。主要体现在：第一是备品备件入库及领用比例低，影响资金使用效率。截至2012年12月底试运营结束，建设单位采购的备品备件合同金额为9.55亿元，入库金额为5.68亿元，占合同金额的60%；入库物品已领用2.27亿元，占入库额的40%，占合同采购金额的24%；未到货及已经到货未领用账面结存数合计7.28亿元，占合同采购金额的76%。市审计局要求地铁集团认真分析总结前期备品备件的采购、使用数据，制定更为合理的备品备件的采购计划，以提高轨道建设和营运资金的使用效率；要求地铁集团会同市国资委、市财政委等主管部门研究制订更为清晰的核算规则，进一步规范轨道建设资金使用。第二是可重复利用设备、材料管理不规范，造成损失浪费。关于材料回收利用问题，市审计局在地铁一期审计报告中已提出审计意见，地铁集团在轨道二期相关的合同中进行了改进，约定了“乙方在施工中拆除的材料、设备，原则上尽可能在恢复中使用”的条款。但审计发现交通疏解、管线迁改等工程实施过程中，基本上未使用可利用材料、设备，多数被拆材料、设备未回收。即使合同中规定了“确实不能使用的材料设备经甲方和监理单位确认”，大部分确认单也是结算时补充完成的。如1号线续建项目给排水管道改迁工程，现场签证反映原管沟的石粉渣全部做弃土处理，回填的是全新石粉渣，新增造价2 400多万元。市审计局已责成建设单位高度重视材料回收利用问题，建立和完善设备材料在计划、安装领用及回收利用方面的管理制度，以提高资金和物资的使用效益，防止浪费。

　　二是水资源环境治理项目存在的损失浪费问题。在污泥处置方面，一方面全市污泥处置能力缺口严重能力缺口严重，另一方面部分项目因停工或者建成未营运，造成投资损失和固定资产闲置。老虎坑污泥处理厂（老虎坑厂一期）目前已停工近三年，已签订合同金额合计3.68亿元，实际已支付1.63亿元。燕川污泥深度脱水处理厂（燕川深度脱水厂）2013年2月建成后试运行期间，在除臭设备未完全落实等情况下临时分流处理污泥，导致臭气外溢，引起周边居民强烈反对，未能投入营运发挥效益，BOT建设单位已投入建设资金2 789万元。针对停建的老虎坑厂一期，市审计局要求相关职能部门执行市政府决策，合并建设老虎坑垃圾焚烧发电厂三期工程、飞灰安全填埋场建设时要充分考虑利用已到货的设备，避免政府投资浪费。针对已建成但未投入营运的燕川深度脱水厂，市审计局要求相关部门高度重视，及时解决处理环评审批、臭气扰民等问题，在合法合规的前提下，争取尽早投入营运。

　　总体来看，本年度的绩效审计工作报告与市本级预算执行和其他财政收支审计工作报告相比，更加侧重绩效评价，既披露了影响民生项目绩效的重大问题，也突出反映了民生项目经济性方面存在的损失浪费问题，有针对性地提出了审计意见和建议，为有关方面改进工作提供了重要参考，反映了审计工作的质量、水平和作用在不断提高、不断进步，体现了审计监督的深度、广度和力度。