深圳市2014年度绩效审计工作报告

　深圳市2014年度绩效审计工作报告　　　

——2014年12月在深圳市第五届人民代表大会

　　常务委员会第三十四次会议上

　　市审计局局长  陈倩雯

市人大常委会：

　　受市政府委托，现向市人大常委会报告我市2014年度绩效审计工作情况，请审议。

　　一、基本情况

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局深入贯彻落实市委市政府的工作部署，2010年以来每年一方面独立开展分领域、分专题的绩效审计，先后选择社会建设、公共交通、生态文明、民生建设等领域实施专题审计，五年来共完成独立类型的绩效审计项目38个，审查评价有关部门和单位履行职责时财政资金和公共资源管理使用所达到的经济、效率和效果程度，依法向市人大常委会报告审计结果和整改情况；另一方面政府投资审计等其他类型审计在注重真实性、合法性审计的同时，也包含较多的绩效审计内容，五年来每年跟踪审计的政府投资项目500个以上、审计资金400亿元以上，不断巩固和创新以绩效审计为主导、其他类型审计一起推进的审计业务格局，努力在更高层次发挥审计工作的保障作用和监督作用。

　　2014年，市审计局选择政府投资建设民生项目开展专题绩效审计，审计工作以政策落实、资金执行、工程管理为主线，涵盖轨道交通、水资源环境治理、医疗卫生、中小学教育、前海合作区建设等五类领域，全面汇总了2010年至2014年五类领域政府投资情况及相关的跟踪审计情况，选取重点项目进行了审计分析和绩效评价，揭示政策措施落实、绩效管理中存在的突出问题，促进规范政府投资项目管理，提高财政资金使用效益，推动国家稳增长促改革调结构惠民生政策的贯彻落实到位，维护人民群众的切身利益。从审计情况来看，五年来市政府不断加大社会民生建设、新型功能区建设、特区一体化等领域的投资力度，着力改进卫生、教育等公共服务方面的薄弱环节，加强了生态综合治理，逐步推进特区一体化建设。

　　本次审计涉及的五类领域政府投资项目，五年来市本级政府投资额累计418.31亿元，已审计金额435.12亿元（含以前年度投资），审计核减11.96亿元，核减2.75%，参见下表。审计结果显示，各有关项目按计划积极推进，政府投资项目基本能遵循基本建设程序，项目投资概算基本能满足项目建设需要，建设规模和工程造价基本能控制在投资计划确定的建设目标内，建设资金的管理和使用基本规范。本次审计工作报告共反映17类27个问题，市审计局分别提出审计意见，其中向有关部门移送处理事项4个，各问题的审计意见和移送处理情况详见附件，有关单位正在整改或调查处理之中。

　　2010年至2014年轨道交通、水资源环境治理等五类项目政府投资情况

                                                                                       单位：亿元　　

　　注：从2013年起，市发改委将前海合作区项目计划审批职能授权给前海管理局，前海管理局编制的投资计划未包含在市本级投资计划总额中，未计算所占比率。

2010年至2014年10月轨道交通、水资源环境治理等

　　五类项目政府投资审计情况

                                                                                            　　单位：亿元　　

　　二、轨道交通二期项目建设及运营绩效评价

　　本次审计的轨道交通二期项目包括地铁1号线续建工程、2号线首期段及东延段工程、3号线首期段及西延段工程、5号线工程，全长约141公里，计划总投资677亿元。其中1、2、5号线的建设单位是原深圳市地铁有限公司，3号线的建设单位是深圳市地铁3号线投资有限公司。2012年7月，上述两家公司合并，更名为“深圳市地铁集团有限公司”（简称地铁集团）。截至2014年6月，地铁集团合并资产总额1566.88亿元，净资产706.80亿元，资产负债率54.9%。目前地铁集团负责网络化运营1、2、3、5共4条地铁线路，运营里程158公里。截至2014年10月底，市审计局完成轨道交通二期项目工程结算审计报告418份，送审金额332亿元，审定金额325亿元，核减金额6.9亿元，核减率2.09%。审计结果表明：

　　（一）建设工期和质量基本实现预定目标，投资控制效果较好。轨道交通二期项目经国家发改委批准立项建设，基本能够遵守基建程序并依法公开招投标，实际投资完成额比概算总投资节约40多亿元。该项目建设在多方面进行了创新实践，如采用线路项目负责制模式、“地铁+物业”模式、5号线BT模式运作等，实现了管理创新；建成国内下穿填海区最长的隧道、断面变化最多的隧道，首次将图像监控、门禁、乘客召援（告警）创新集成为综合安防系统等，实现一系列技术创新；多次获得国家、省、市级奖励，如2013年6月地铁3号线工程荣获第十一届中国土木工程詹天佑奖。

　　（二）项目试运营以来客流量逐年攀升，资产管理逐步规范。地铁集团负责运营的4条线路各项设备可靠度指标平均在99%以上，已实现安全运营3469天，日均客流量225.15万人次，日均客运总量、客运强度、客流分担率、日均开行列次、列车正点率、运行图兑现率呈逐年上升趋势，3、5号线的客运业务指标均达到预测目标，1号线日均开行列次最高，3号线的满载率最高。根据深圳大学提供的地铁乘客满意度测评，全市地铁线路和地铁站点的服务满意度评分分别为79.59分和79.89分。根据会计师事务所审计结果，各条线平均每车公里成本15.96元，在不计轨道交通二期建设形成的固定资产折旧和融资利息的情况下，地铁运营及附属资源业务2012年和2013年分别实现收支结余2.47亿元和2.93亿元。与此同时，地铁集团在加强资产管理方面，组织建立了轨道二期数百亿元固定资产预备台账、贴标工作，分板块核算资产，资产管理逐步得到规范。

　　（三）轨道交通二期项目建设和运营存在的主要问题。

　　1．工程合同和变更管理不规范，影响项目结算和决算效率。一是个别合同签订的主要条款与招投标文件不一致，实施过程中未严格执行合同条款。如，地铁1号线续建工程土建6、7标段招标文件约定防水材料由甲方提供，合同订立时改为乙方采购。地铁2号线东延段2229标招标文件约定的提前竣工奖励金和里程碑工期奖上限为280万元，合同订立时改为500万元，具体奖励办法也发生变化。地铁1号线续建和2号线土建合同中的区间、车站围护结构及土石方工程普遍采用设计施工总承包方式，有关费用全部包含在合同价内，但地铁集团在施工过程中签发设计变更进行费用调增，导致结算时责任判断和费用承担产生歧义，影响结算进度。二是部分工程未严格按照内控制度及合同约定履行设计变更程序。地铁集团2007年制定了《深圳市地铁有限公司工程变更管理暂行办法》，规定“变更申请应当在60工作日之前提出”，“I类变更审批最长时限为32工作日”，审计发现该规定并未被严格执行，抽查发现最长的一项变更审批历时六年之久。以上工作的不规范，直接导致了轨道二期项目结算和决算工作进展迟缓。截至2014年10月底，已送审结算合同1360个，占总合同数的26%；送审结算金额372亿元，占总合同金额的63%。如5号线主体工程100多亿元的结算至今未送审。

　　2．设备采购环节和部分设计、监理、土建工程包含建设单位相关费用，存在监管及核算漏洞。审计发现，地铁集团在设备采购等环节将其人员的设计联络、监造、培训等费用，按照一定标准列入招标内容之中。经统计，轨道交通二期建设中共发生该类费用1.07亿元。该费用开支的原始单据在设备供应商等单位报账，没有纳入地铁集团账面核算和内部控制，审计过程中地铁集团只提供经建设单位、设备供应商及监理等单位签字的确认单及部分会议签到记录，无法提供完整的证明文件及资料、票据。上述行为也造成建设单位管理费、监造费等的核算不规范、不完整。由于目前对该部分费用开支内容和标准的合规性尚无明确的法律规范来约束，容易形成监管及核算漏洞。

　　3．可重复利用设备、材料管理不规范，造成损失浪费。关于材料回收利用问题，市审计局在地铁一期审计报告中已提出审计意见，地铁集团在轨道二期相关的合同中进行了改进，约定了“乙方在施工中拆除的材料、设备，原则上尽可能在恢复中使用”的条款。但审计发现交通疏解、管线迁改等工程实施过程中，基本上未使用可利用材料、设备，多数被拆材料、设备未回收。即使合同中规定了“确实不能使用的材料设备经甲方和监理单位确认”，大部分确认单也是结算时补充完成的。如1号线续建项目给排水管道改迁工程，现场签证反映原管沟的石粉渣全部做弃土处理，回填的是全新石粉渣，新增造价2400多万元。

　　4．备品备件入库及领用比例低，影响资金使用效率。截至2012年12月底试运营结束，建设单位采购的备品备件合同金额为9.55亿元，入库金额为5.68亿元，占合同金额的60%；入库物品已领用2.27亿元，占入库额的40%，占合同采购金额的24%；未到货及已经到货未领用账面结存数合计7.28亿元，占合同采购金额的76%。

　　5．BT等投融资创新模式有待规范操作。5号线的建设采用“建设-移交”（BT）模式，由项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报。审计发现，5号线BT模式存在概算编制、评审程序倒置的现象，其概算编制和评审在时间上滞后于BT项目的发包。这种时间程序的倒置，可能产生概算编制人在编制送审概算时有意识地扩张利益。BT等投融资创新模式在轨道交通三期等政府投资重大项目中继续实行，但目前配套的实施细则及相应的法律法规存在空白或表述模糊，实际操作过程中有关各方的责任和权利不清晰，不利于规范操作。

　　6．2号线受前期线路规划影响，实际客流量未达预期目标。2号线开通三年多以来，客流量和客流强度一直未达到可行性研究报告和初步设计的要求，车公里成本19.03元，在各条线路中最高,较各线路平均成本15.96元/公里增加19%，导致其现金流一直亏损。截至2014年8月，运营亏损累计4.81亿元。亏损的主要原因是客流不饱和，这与前期线路规划有直接原因，站点与人口密集区相隔较远，沿线土地开发利用进度、生活人口数量与预期相差较大。

　　三、水资源环境治理项目绩效评价

　　本次审计的水资源环境治理项目，包括：一是河流治理、水库水源建设等重点工程，重点抽查了茅洲河流域水环境综合整治工程、龙岗河干流综合治理二期工程、宝安区沙井河片区排涝工程、观澜河干流截污工程、清林径引水调蓄工程五大项目（以下简称五大项目）。2011年至2014年，我市发改部门共安排与水资源环境治理有关的政府投资项目88个，概算投资总额230.05亿元，累计下达投资计划85.12亿元。截至2014年10月底，实际开工项目85个，竣工项目39个，累计完成投资73.53亿元，占计划投资86.38%。其中,五大项目累计完成投资37.72亿元。2011年至2014年，市审计局以预算（标底）、结算和决算审计等方式对市水务局承担的相关水资源环境治理项目进行了跟踪审计，出具审计报告421份，审计金额115.58亿元，审定金额111.39亿元，核减金额4.19亿元，核减率3.62%。二是深圳市给排水管网运营维护及污水处理情况。本次审计主要涉及市水务局及有关单位负责的我市给排水管网和污水处理厂的运营管理以及污水处理费的征收管理使用情况。审计结果得到许勤市长批示，要求有关部门结合改革要求提出整改和长效机制。截至2013年底，全市22家供水企业运营管理的市政给水管网总长度15982公里。全市采取由政府投资建设委托企业运营、BOT等投资运营方式，已建成并投入运营31座污水处理厂，设计日污水处理总量达到480万吨/日。2013年，全年共处理污水143790万吨。2011年至2013年，全市共征收上缴污水处理费35.75亿元，支出47.07亿元，超支11.32亿元（由市财政补贴），主要用于支付排水管网运营维护、污水处理厂污水处理运营服务费以及污泥处置费。三是深圳市污泥处置投入、建设及营运情况。本次审计主要涉及市水务局、深圳市水务（集团）有限公司（简称水务集团）等单位2007年6月至2014年3月期间负责的深圳市污泥处置投入、建设及营运情况。2007年6月，市政府明确由市水务局统筹负责全市污泥处理设施工程的规划、建设和管理,新建污泥处理设施由市政府投资,运行费用由市财政承担。2007年6月以来，全市共建设10个污泥处置设施，2个应急处置设施，计划投资约16.21亿元,其中建成正在营运的5个（处置能力1530吨/日），其他为建成已停止营运或停建、在建。2002年至2014年3月，市财政应付污泥处置费10.44亿元，已付9.56亿元。审计结果显示：

　　（一）我市主要河流防洪标准得到提高，部分河流水质及河岸绿化有所改善。“十二五”以来，市水务局按照《深圳市水务发展“十二五”规划》确定的目标推进水资源环境治理工作，下属各部门、单位在各自职责范围内较好地开展水资源环境治理项目的前期、建设实施和竣工决算工作，其中2012年和2013年的建设项目年度投资计划执行情况较好，取得了一定的经济和社会效益。随着一系列水环境项目的逐步实施，主要河流防洪标准得到提高，深圳河干流防洪标准达50年一遇，观澜河、茅洲河等设计标准为100年一遇；福田河、新洲河、龙岗河等部分河流水质及河岸绿化有所改善。

　　（二）排水管网运营质量达到优良水平，污水处理设施有效发挥效益。在推动落实水污染治理设施建设方面，市水务局统筹实施水污染治理行动，10座BOT污水处理厂建设全部完成，基本满足了污水处理规模要求；统筹推进福田污水处理厂、布吉河水质净化厂、沙井污水处理厂二期等一批污水处理厂项目建设前期工作，取得了较好的进展；统筹全面梳理排查管网现状，提请市政府出台了加强全市污水管网建设管理工作方案，编制完成了管网建设指引及三年建设计划等。在推进原特区外排水管网市场化运营方面，根据市政府《关于推进宝安区龙岗区光明新区坪山新区排水管网市场化运营的意见》（深府〔2010〕190号）的要求，全市顺利完成原特区外排水管网管理和运作体制的重大改革，全面实现了原特区外各区排水管网市场化、专业化运营，提升了原特区外排水管网运营维护管理水平。根据市水务局2012年、2013年组织对全市17个片区排水管网年度运营管理工作的检查考核结果，原特区内外运营单位在排水管网运营质量上均达到优良水平。在强化污水处理和排水设施运营监管方面，通过加强污水处理厂运营日常质量巡查、进出水水质监测，保障了污水处理厂安全运行；通过加强排水管网运营质量评估，健全排水设施运营绩效评估体系，有效发挥污水处理设施效益，削减入河污染负荷，顺利完成了国家环保模范城复检和省人大河流污染整治验收任务。

　　（三）污泥处置设施规划建设启动较早、建设形式多样，财政支付的污泥处置费用逐渐增加。在规划建设方面，我市相关部门从2001年就开始探讨城市污水处理厂污泥处置问题，2007年9月编制并评审通过《深圳市污泥处置布局规划（2006—2020）》，明确了技术路线，提出了规划建设目标。在实施过程中，市水务局采取多种措施，先后开展部分政府投资和BOT污泥处置设施建设，并启动污泥外运解决污泥处置能力不足的问题。在污泥处置监管方面，市水务局建立了污泥处置转移联单制度，对污泥产生到接收过程进行监管，制定了加强污泥安全处理处置管理的管理办法及考核细则。在资金投入方面，我市已投入8.12亿元建设污泥处置设施，污泥处置费用逐步纳入市财政统一支付，政府出台多项政策给予专项扶持和税收优惠，深南电等三家企业投资建设的污泥处置项目共获得政府补助2 325万元。

　　（四）水资源环境治理项目存在的主要问题。

　　1．水资源环境治理项目投资控制有待加强，部分河流治理项目未能如期建成发挥效益。一是部分项目的结算审计核减率较高，投资控制管理有待加强。2011年至2014年，市审计局出具水资源环境整治项目结算审计报告共301份，核减率5%以上的78份，占总数的26%，核减率最高的达到51%。其中龙岗河干流综合治理一期第一标段工程和第二标段工程由造价咨询机构编制工程结算文件，审计核减率均达到10.98%。二是部分河流治理项目受征地拆迁工作进度影响，未能如期建成发挥效益。宝安区沙井河片区排涝项目原定2012年底前全面建成，受征地拆迁工作进度影响，至今仍未建成投入使用。茅洲河流域水环境综合整治项目原定2013年底前完成相关征地拆迁工作，但至今未完成，导致项目截污箱涵尚有6公里无法施工，岸坡恢复工程无作业面。龙岗河干流综合治理二期工程原定2012年底前完成征地拆迁工作，目前有关地块未能如期移交建设方，导致湿地公园不能按计划完成工程进度。三是部分竣工项目未按规定时限报送决算审计。“十二五”期间水资源环境治理项目完工37个，已超过审计时限的项目21个，送审决算的仅9个。如，东部供水水源工程（二期）于2010年11月完工，2012年市发改委稽查要求限期决算，但至今仍未送达审计。

　　2．排水管网建设不能满足城市快速发展的需求，原特区外排水管网建设标准偏低。一是城市发展需求与排水设施建设滞后的矛盾比较突出。随着我市已进入“存量土地开发”阶段,城市重点片区开发强度提高和城市更新快速推进对排水设施产生较大压力，部分片区排水设施建设无法满足城市发展要求。以南山区为例，市规划国土委提供的资料显示，南山区现状建筑总量为9024万平方米，法定图则规划建筑总量为13964万平方米，随着前海合作区、后海总部基地、留仙洞总部基地、深圳湾超级总部基地的落地以及一批城市更新项目的开展，南山区的建筑总量将达到17517万平方米，较法定图则预测量新增25%，较现状建筑总量新增94%，预期排水及污水处理能力缺口较大。城市发展要求与排水设施建设滞后的矛盾突出，势必影响深圳有质量的可持续发展,排水设施规划与排水设施建设之间亟需建立统筹协调机制。二是原特区外排水管网建设标准偏低，老旧破损严重，管网维修改造政策不明确。2013年全市因排水管网相关原因产生的地面塌陷占全部塌陷事故比例约50%，原特区外占全市事故数量的70%。原特区外区域除了伴随道路更新改造实施排水管网改造外，基本未对排水管网实施改造和大修。三是全市污水处理厂进水量负荷和污水浓度差异较大，造成污染物去除率偏低。我市2013年底已正式投入运营的29家污水处理厂总设计日污水处理量为444.50万吨，实际日处理量为397.40万吨，部分污水厂负荷明显偏低，如盐田污水处理厂实际污水处理量只达到设计处理量的58.61%。经分析2013年29家污水处理厂进水水质数据发现，我市污水处理厂化学需氧量COD等主要污染物平均进水含量较低，仅达到设计进水含量的60—80%。原特区外污水进水量和污水进水浓度均存在不足，直接降低了污水处理厂的经济和社会效益。主要原因是原特区外污水管网建设不完善，不能有效收集污水；雨污合流情况明显，降低了进水污染物浓度，枯水季时来水量不足；部分时段进水水质超标，被迫分流或暂停取水；受污泥处置设施不足影响，被迫控制污水处理量等。

　　3．污泥处置能力存在缺口，部分项目资产闲置影响投资效益。一是全市污泥处置能力缺口严重。根据《深圳市水务发展“十二五”规划》，2015年我市污泥处理规模应达到3590吨/日，目前全市污泥日均产量3100吨，而实际污泥处置能力仅1530吨/日，缺口达1570吨/日。主要原因是规划中的污泥处置设施建设实施困难，总体进度滞后，多项规划指标未完成。依据《深圳市污水系统布局规划修编（2011—2020）》，老虎坑污泥处理厂（老虎坑厂一期）、上洋污泥处理厂（上洋厂一期）计划2015年建成，规模均为800吨/日。老虎坑厂一期2010年11月因周边居民上访反对而停工至今；上洋厂一期因征地问题未解决，原村民和周边居民数次要求项目停工，导致总体工期滞后。随着污水处理厂建成规模逐步增大等原因，我市污泥处置能力缺口面临进一步加大的风险。二是部分项目因停工或者建成未营运，造成投资损失和固定资产闲置。老虎坑厂一期因周边居民反对已停工近三年，已签订合同金额合计3.68亿元，实际已支付1.63亿元。燕川污泥深度脱水处理厂（燕川深度脱水厂）2013年2月建成后试运行期间，在除臭设备未完全落实等情况下临时分流处理污泥，导致臭气外溢，引起周边居民强烈反对，未能投入营运发挥效益，BOT建设单位已投入建设资金2789万元。

　　4．污泥处理行业管理机制和相关财政政策有待完善。一是主管部门职责不明晰。市政府办公会议纪要2007年（309）号明确了由市水务局统筹负责全市污泥处理设施工程的规划、建设和管理，但三定方案中市水务局、市排水管理处的主要职责并未明确提及污泥处置的职责内容。二是营运监管机制不健全。市水务局制定了一系列有关污泥处理运营管理的文件，但是有的未颁布实施，有的在监管方面存在不足，对于营运单位处置污泥的副产物去向、用途、用量等缺乏监管,后期环境监测也未建立相应机制。三是市水务集团特许经营权有关污泥事项未得到有效落实。2008年至今，市水务局与市水务集团未签订城市污水处理特许经营协议。根据污水处理业务特许经营权，市水务集团负责特区内污泥处理，但由于多个污泥处置项目推进困难，相关职能部门未能及时协调解决，该事项未得到有效落实，一直由市政府相关主管部门负责。四是污泥处置成本未计入污水处理费中统一征收。审计发现，根据《深圳市污水处理费征收使用管理办法》（深府〔2006〕92号）的规定，我市污水处理费综合单价为1.05元/立方米，定价未考虑污泥处理成本因素。市水务局资料显示，2011年至2013年，全市应收污水处理费37.41亿元，实际支付47.07亿元，其中支付污泥处理费用6.21亿元。

　　四、医疗卫生建设项目绩效评价

　　本次审计的医疗卫生项目涉及2010年至2014年度市本级政府投资新建医院项目，重点调查了新安医院、宝荷医院在建设管理与运作筹备方面的绩效情况。2010至2014年度由市本级政府投资新开工、新立项的新建医院项目共有10个，分别是新安医院、宝荷医院、新明医院、学府医院、聚龙医院、肿瘤医院、口腔医院、健宁医院、新华医院和市第二儿童医院。项目前期筹建主要由深圳市公立医院管理中心和深圳市新建市属医院筹备办公室运作，实体工程建设由市建筑工务署负责。截至2014年10月底，新安医院、宝荷医院、新明医院、学府医院及聚龙医院5个项目处于在建阶段，其中新安医院、宝荷医院临近完工；其余5个项目尚处于筹建阶段。上述10个项目计划投资总额为81亿元，截至2014年10月底累计基建拨款额为19.08亿元。本次审计重点选取新安医院和宝荷医院作为评价对象，新安医院截至2014年10月共签订合同25份、合同金额8.82亿元，宝荷医院共签订合同16份、合同金额7.47亿元。审计结果显示：

　　（一）多数新建医院选址原特区外，有效引导医疗卫生事业协调发展。2010年至2014年市本级政府投资新建医院项目能够围绕深圳市卫生事业发展“十二五”规划确定的工作目标进行建设，除口腔医院和学府医院外，其余8个项目均选址于原特区外，对于引导原特区内外卫生事业协调发展、促进原特区内外一体化迈出了关键的步伐。随着这批医院建设的不断推进，将为全市增加7660个床位，我市医疗卫生资源的分布及结构将逐步趋向合理，在满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求方面起到实质性的支撑作用。

　　（二）新安医院、宝荷医院实现发展创新，填补专科医院空白。新安医院、宝荷医院两个项目按照基本建设程序推进，立项审批手续齐全。在项目前期筹建和工程质量管理方面，建设单位建立了全面的项目管理内控制度，建设资金的安排和使用能够控制在概算投资额度内。通过事前控制、样板引路、关键工序和重要部位全程监控等措施确保工程质量受控。项目资金采用财政直接支付制度，预算拨款及时足额到位，未发现资金闲置和挤占、挪用及截留的情况。在发展创新方面，深圳市公立医院管理中心引进南方医科大学和中国医学科学院肿瘤医院到我市运营新安医院、宝荷医院，有效促进提升本地医疗水平。

　　（三）医疗卫生项目存在的主要问题。

　　1．项目前期筹建进度缓慢影响项目效益发挥。审计发现，上述10个新建医院项目中，有 8个项目列入我市卫生事业发展“十一五”规划，其中除新安医院和宝荷医院临近竣工以外，还有3个项目处于前期筹备阶段，个别项目长达近十年筹备尚不能开工。受项目前期工作时间较长的影响，整体建设进展缓慢。在现有工作流程下，医疗卫生重大建设项目从筹划到开工建设平均耗时3至5年。主要原因：一是审批事项较多，涉及多个政府部门，如宝荷医院项目开设路口就涉及市区两级11个单位。二是受项目用地难于落实以及征地拆迁工作的影响，如市肿瘤医院项目于2010年11月开始征地拆迁，至今仍未完成。新华医院和第二儿童医院项目用地也一直未能落实，前期工作只能暂停。

　　2．新建医院医疗设备购置滞后影响工程进度。新安医院医疗设备购置（一期）概算总投资2.45亿元，宝荷医院医疗设备购置（一期）概算总投资2.08亿元，由深圳市公立医院管理中心负责组织实施。截至2014年10月底，两家医院合计已上报采购计划约1.2亿元，正在排期招标；新安医院项目概算完成率为0.62%；宝荷医院项目概算完成率为1.59%。经现场查证，受制于大部分医疗设备还未采购，新安、宝荷两家医院多个区域的管线预留预埋和机电安装无法施工，部分外墙装饰、墙体砌筑和管线安装以及装饰工程甩项，手术室、牙科室、ICU室等工程未能竣工验收，导致工程竣工时点相应后延。

　　五、中小学教育建设项目绩效评价

　　本次审计涉及2010至2014年度市本级投资中小学教育项目，重点调查了市第四高级中学、市第六高级中学、盐田高级中学、教苑中学初中部建筑安全改造工程等项目建设管理和运营的绩效情况。2010年至2014年,市本级共投资建设117个中小学教育项目，年度计划投资额合计40.69亿元；市审计局对中小学教育项目共出具审计报告54个，审计金额合计11.76亿元，审计核减金额合计0.8亿元。审计结果显示：

　　（一）进一步加快全寄宿制高中建设，推进高中特色化发展。五年来市本级投资的中小学教育项目能够围绕深圳市“十二五”教育规划确定的工作目标进行建设，基本实现了规划中确定的“进一步扩大高中优质学位”的发展目标，进一步加快全寄宿制普通高中学校规划建设，新建高中向原特区外倾斜。截至2014年9月，已完成10所普通高中新改扩建工作和新增公办普通高中学位1.99万个，分别占规划总数的91%和80%。推进了高中特色化发展，建成了我国第一所科学高中——深圳科学高级中学，建设了深圳第二高级中学等一批在德育、校园文化、科技等方面各具特色的高中。

　　（二）中小学教育项目投资控制较好，项目使用单位及主管部门认可建设成效。本次重点审计的中小学教育项目在经济性方面，基本能执行建设程序，项目投资能控制在批复的概算总投资范围内。在效率性方面，建成资产使用单位已建立相应的资产管理制度，制度执行情况良好；项目资金及时足额到位，资金按规定使用；项目基本能按计划确定的时间开工，能够按照施工合同约定的时间基本完成并交付使用单位使用。在效果性方面，项目建成后为全市增加9750个高中学位,一定程度上缓解了我市高中学位紧缺的情况，项目使用单位及其上级主管部门对项目建设成果持肯定态度。

　　（三）教育建设项目存在的主要问题。

　　1．部分寄宿制高中建设前期工作缓慢影响项目进度。审计发现，列入市教育发展十年规划（2001—2010）建设目标共计8所寄宿制高级中学，已建成5所，在建2所，前期准备1所。主要原因：一是项目选址多次变更。如第八高级中学项目初次选址时间为2005年12月，历经6次选址，2013年10月最终确定项目建设用地。二是项目征地拆迁推进不力。如第七高级中学项目2006年8月完成选址工作，宝安区沙井街道办事处2013年4月完成征地拆迁工作，征地拆迁工作历时6年7个月。

　　2．部分项目配套设施不健全影响综合效益发挥。一是市政配套设施不到位。如龙岗区建筑工务局负责建设的市第六高级中学项目目前仍无固定的市政供水管道，采用临时供水管道供水，对学校生活和消防安全造成不利影响。此外，该项目周边交通设施不健全，校园正门口的市政道路（坂田环城路）仍未贯通，距学校最近的公交站点需步行约20分钟，教职员工出行不便。二是个别校园设施仍在建设中。如盐田区建筑工务局负责实施的盐田高级中学项目2014年9月1日开学，校园围墙于同年11月1日完工，部分功能课室仍在进行二次装饰。

　　3．普通中小学建设个别标准不能满足实际使用需求。目前我市中小学教育项目建设参考使用《深圳市普通中小学建设标准指引（试行）》（2007年11月颁布），该标准未明确寄宿制高中教职工值班用房建设标准，室内体育设施建设标准偏低，与学校运营实际需求存在差距。如市第六高级中学项目配套建设50间教工生活用房，38间已作为从外地引进且符合“引进人才绿色通道”条件的教师和外籍教师的生活用房，但是每晚晚自习留校辅导老师约50人、值班人员约30余人，教职工值班用房存在严重不足。

　　六、前海合作区建设项目绩效评价

　　本次审计的前海合作区建设项目涉及前海管理局及其下属单位、市建筑工务署等相关建设单位，重点调查前海合作区已完工项目建设管理和运营的绩效情况。截至2014年10月底，前海管理局已立项或批复概算的政府投资建设项目32个，计划投资总额106亿元；正在开展前期工作的项目29个，计划投资总额预计为232.85亿元。上述项目2014年下达投资计划22.50亿元，目前已累计完成投资额21.22亿元，累计支付建设资金12.6亿元。前海展示厅工程等6个项目已完工；前海前湾一路听海大道试验段等3个项目基本完工。审计结果显示：

　　（一）前海合作区开发开放以创新模式推进。前海管理局引入国际知名设计公司，打造一流规划设计体系，前海综合规划获得深圳市第十五届优秀城乡规划设计最高奖——“金牛奖”，已实施或正在实施22个单元规划、14个专项规划、18个规划研究和13个专题研究。改革创新项目审批流程，初步建立前海建设管理制度体系。如：简化立项审批程序，将项目建议书与可行性研究合并；取消初步设计审核，改初步设计概算审批为施工图设计总预算审批；实行内部环节并联审批，改革外部流转审批模式为内部流转审批模式；实行大环评、大水保审批。积极搭建平台，加快基础设施建设步伐，先后组建前海开发投资控股有限公司、前海合作区基础设施建设指挥部，加强统一指挥和协调，采取大标段批量招标、模拟工程量清单招标等方式，推动前海开发建设提速提效。

　　（二）前海合作区建设管理基本规范、成效初现。在制度建设方面，前海管理局初步建立了项目建设管理的规章制度，并对建设项目立项、概算批复、施工许可、环评等相关项目审批制度进行改革创新。在履行基本建设程序方面，基本能够按照概算批复的建设内容和建设规模开展项目建设，基本能够按照相关规定开展施工、设计、勘察、监理等招投标，按照相关行业管理规定开展现场施工、质量管理、安全生产，基本能够按照规定拨付和使用建设资金。在项目建设成效方面，前海展示厅自投入运营以来，截至2014年10月底共接待919批次，共计14895人次，其中招商引资类260批次，金融类180批次，科技类80批次，有力提升了前海开发过程中的整体形象，加大了招商引资和对外宣传的力度，提升前海整体形象。

　　（三）前海合作区建设项目存在的主要问题。

　　1．部分项目未严格履行基本建设程序，不利于投资和质量控制。审计发现，25个在建或已完工项目中，16个项目存在先开工、后批复概算的问题；4个项目开工前未获得建设用地规划许可或建设工程规划许可；5个在建项目未发放开工令，6个项目发放开工令的时间晚于实际开工时间；9个项目的工程质量监督手续和工程施工安全监督手续办理时间晚于开工时间。此外，对10个项目200份工程变更进行了抽查，发现178份工程变更未完成审批程序，占抽查工程变更总数89%，未完成审批程序的工程变更均属于前海开发投资控股有限公司负责的建设项目。经延伸调查，前海开发投资控股有限公司其他工程审批事项也存在先实施后审批的现象。

　　2．部分项目未编制投资计划，不利于项目监管和绩效考核。经批准的项目投资计划具有法律效力，是确定建设项目投资规模、建设资金安排以及建设资金拨付的重要依据，也是项目稽查、效能监察、绩效考核的重要依据。审计发现，前海管理局及其下属公司于2013年底前累计支付建设资金3.85亿元，其中部分项目未编制投资计划。如：前海合作区临时综合办公区建设、前海合作区E2地块软基处理、南山检验检疫处理场迁址重建3个项目，已完工但未下达政府投资项目计划，也未在2014年3月编制的《前海管理局2014年局属资金建设项目投资计划》中予以体现。

　　七、加强民生建设项目绩效管理的意见

　　（一）统筹规划，依法协调推进民生项目建设。要进一步加强民生基础设施建设跨部门统筹协调机制，理顺责任关系，完善配套措施，保障信息畅通，形成市、区和各部门之间的工作合力。要优先理顺污泥处置行业管理机制，通过源头减排、拓展污泥处理后期产业链等多渠道提升我市污泥处置能力，通过提高环保设施的建设标准和运营管理水平，有效降低二次污染，取得市民理解和支持，实现环境污染同防同治。要优先完善医疗卫生项目统筹协调机制、给排水管网建设改造协调机制和中小学项目建设标准，加快前海项目建设管理的立法工作，依法依规推动重大民生项目建设。

　　（二）狠抓落实，促进民生建设项目提质提效。要着力解决民生建设项目中存在的工作落实不力的问题，通过制度创新优化程序提高效率，通过改善工作作风增强各部门的主动服务意识和协作精神，及时解决重大和紧迫的民生基础设施项目建设中遇到的困难。对于审计报告指出的轨道交通、水环境治理等项目未按规定时限报送决算审计的情况，地铁集团等建设单位要采取措施切实加强整改，及时报送项目结决算，确保重大民生建设项目全面投入运营。对征地拆迁补偿中遇到的困难，要实事求是分清原因，既要依法保障被补偿人的合法权益，也要防止相关部门和人员因畏难情绪不作为。对于民生建设项目中存在的工作拖沓推诿的问题，要在制度上形成敢于担当的工作氛围，通过问责、绩效考核、表彰等方式加快民生项目建设。

　　（三）严格问责，落实民生项目审计整改责任。按照《国务院关于加强审计工作的意见》，抓好民生项目审计发现问题的整改落实。健全审计发现问题的整改责任制，被审计单位主要负责人作为整改第一责任人，对重大问题要亲自管、亲自抓，向同级政府或主管部门报告整改情况，并向社会公告。要严肃整改问责，对民生项目审计反映的典型性、普遍性问题要研究完善制度规定，严格问责整改不力、屡审屡犯的单位和责任人。要加强审计发现问题整改的监督检查，建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他主管单位的常态化协调机制，合力推进民生项目取得更大成效。

附件：《深圳市2014年度绩效审计工作报告》反映问题及审计处理情况一览表