深圳市2015年度绩效审计工作报告

——2015年12月在深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四次会议上

市审计局局长 陈倩雯

市人大常委会：

　　受市政府委托，现向市人大常委会报告我市2015年度绩效审计工作情况，请审议。

　　一、基本情况

　　市人大常委会修订的《深圳经济特区审计监督条例》（下称《条例》）颁布实施以来，绩效审计工作在我市进入新的发展阶段。《条例》在原有条文的基础上，设置了绩效审计监督专章，明确了绩效审计定义、绩效审计目标、绩效审计方法，设定了绩效审计评价依据，强化了绩效审计结果运用。按照《条例》规定，市审计局2015年深入贯彻落实市委市政府的工作部署，科学谋划"十三五"绩效审计工作发展，坚持按年度开展分领域、分专题的深度绩效审计，审计选项突出服务民生，广泛听取社会有关各方意见；构建具有深圳特色的绩效审计评价标准体系，在对被审计单位财政收支、财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职责时财政资金使用的经济、效率和效果，加强分析评价，提出改进意见；突出加强对功能新区审计工作的管理，反映功能新区绩效审计的成果；推进绩效审计与政府绩效管理的有机结合，把《条例》的相关规定落到实处。

　　2015年，市审计局立足于更好地发挥审计工作的保障和监督作用，一方面选择社会关注的民生资金开展专题绩效审计，具体项目包括深圳市公交补贴资金管理使用绩效跟踪审计、深圳市建设项目环境保护绩效审计调查、深圳市宣传文化事业发展专项资金管理和使用情况绩效审计、深圳市产业扶持类财政专项资金管理使用绩效审计调查、深圳市政府投资养老建设项目绩效审计调查、深圳市政府投资文体设施建设项目绩效审计调查6个项目，同时本年度安排的其他审计项目也注重向绩效审计延伸，均包含了绩效审计内容；一方面组织我市的功能新区审计机关围绕民生资金开展绩效审计，具体项目包括坪山新区2011至2013年度民办教育财政扶持资金绩效审计、龙华新区2012至2014年度清扫保洁及垃圾清运专项资金管理使用情况审计调查。上述审计项目以资金流向为主线，涉及公交补贴资金、建设环保资金、宣传文化资金、产业扶持资金、养老项目投资、文体设施投资、民办教育资金、保洁清运资金八个类型的资金。每类资金的审计范围如下：

序号	资金 类型	资金专项	审计区域	资金规模
1	公交补贴资金	财政定额补贴	3家公交企业	2014年31.76亿元。
		燃油价格补贴	14家公交企业	2014年12.92亿元。
		公交刷卡补贴	8家公交企业	2014年7.74亿元。
		新能源公交补贴等	3家公交企业	2014年4.85亿元。
2	建设环保资金	建筑节能发展资金	市本级	2013-2015年每年5500万元。
		公共建设节能改造重点城市专项资金	市本级	截至2015年8月到位资金1.92亿元。
		可再生能源建设应用示范城市专项资金	市本级	计划安排2亿元,截至2015年8月共使用3197万元。
3	宣传文化资金	文化事业建设费及宣传文化事业发展专项资金	市本级	2013-2014年预算支出6.2亿元。
4	产业扶持资金	战略性新兴产业专项资金	市本级	2013-2014年50.5亿元。
		科技研发专项资金	市本级	2013-2014年27.74亿元。
		未来产业专项资金	市本级	2013-2014年10亿元。
		总部经济专项资金	市本级	2013-2014年10亿元。
		高新技术重大项目专项资金	市本级	2013-2014年24.5亿元。
		支持外贸发展专项资金	市本级	2013-2014年29.23亿元。
		产业转型升级专项资金	市本级	2013-2014年20亿元。
		其他11类	市本级	2013-2014年20.52亿元。
5	养老项目投资	政府投资	13个养老项目	截至2014年底政府投资总额14.48亿元，已建、在建7.90亿元。
6	文体设施投资	政府投资	14个文体设施项目	截至2015年6月下达投资计划5.04亿元，财政拨款4.14亿元。
7	民办教育资金	民办教育扶持专项资金	坪山新区	2011-2013年共拨付2868.81万元。
8	保洁清运资金	清扫保洁及垃圾清运专项资金	龙华新区	2012-2014年共支出5.86亿元。

　　对本次审计涉及的资金，分别从资金管理使用、项目建设进展、项目管理运营、政策法规执行四个方面进行绩效评价。审计结果显示，各有关项目按计划积极推进，政策法规执行情况总体良好，资金管理使用基本规范，项目建设基本遵循基本建设程序，项目管理运营符合民生需求，审计发现仍存在一些需要关注和改进的问题。本次审计工作报告共反映17类23个问题，市审计局和有关新区审计局分别出具审计报告，提出审计处理意见和建议。审计工作报告反映的各个问题和审计处理情况参见附件，有关单位正在整改或调查处理之中。

　　二、资金管理使用情况绩效评价

　　（一）总体评价。

　　公交补贴资金方面，2014年度我市公交财政补贴总规模57.27亿元，其中财政定额补贴31.76亿元，燃油价格补贴和"深圳通"刷卡补贴20.66亿元，新能源公交补贴4.51亿元和贷款利息补贴3,450万元。市财政委加大财政资金拨付力度，截至2015年10月已拨付财政应付金额的88.3%，资金拨付力度比2013年有明显改善，支持了公交企业的正常运营。市交通运输委建立了线路长度测量机制，强化公交线路长度数据的监管，为准确核定公交财政补贴额度提供依据。自财政定额补贴政策实施后，公交企业进一步加强成本管理，采取有效措施挖掘成本空间，增强了盈利能力。

　　建设环保资金方面，我市2012年出台《深圳市建筑节能发展资金管理办法》以来，市财政进一步加大对建筑节能工作的支持力度，重点支持建筑节能、绿色建筑、可再生能源建筑应用、建筑废弃物减排与利用等工作。其中：深圳市建筑节能发展资金2013至2015年每年可用支出规模均为5,500万元；深圳市公共建筑节能改造重点城市专项资金截至2015年8月实际到位资金1.92亿元；深圳市可再生能源建筑应用示范城市专项资金截至2015年8月共使用资金3,197万元。

　　宣传文化资金方面，资金管理部门秉承"科学、严谨、规范、高效"的理念，在实践中不断创新管理机制，形成了"以项目为管理对象，以资产为管理核心，以绩效为管理手段"的管理模式，由宣传文化专项资金管理部门申报的"政府公益文化基金管理创新"项目获得第四届文化部创新奖特等奖。2013年和2014年，宣传文化专项资金实际审批项目分别为317项、381项，实际支出3.08亿元、3.43亿元。

　　产业扶持资金方面，市发展改革委、市科技创新委、市经贸信息委、市财政委联合下达专项资金项目扶持计划，按照职能分工分别对资金使用、项目进度跟踪监督，定期或不定期开展专项检查及绩效评价，绩效评价结果作为安排下一年度预算的重要依据。2013至2014年，市发展改革委、市科技创新委、市经贸信息委管理的产业扶持类财政专项资金共扶持项目6626个，实际下达资助金额达150.10亿元。

　　民办教育资金方面，坪山新区2011年至2013年共拨付民办教育扶持资金2,868.81万元，主要用于符合"1+5"文件要求的学生学位补贴、学校等级奖励、办学效益奖、长期从教津贴、综合质量管理奖等，为改善民办学校办学条件、稳定教师队伍、提升民办教学质量发挥了一定作用。

　　保洁清运资金方面，龙华新区道路清扫保洁及垃圾清运业务以签订服务合同的形式，由政府外包给清洁企业负责。2012年至2014年，龙华新区实际支付道路清扫保洁及垃圾清运费5.86亿元，其中清扫保洁费4.18亿元，垃圾清运费1.68亿元，基本实现辖区道路清扫保洁及垃圾清运业务开展。

　　（二）主要问题。

　　1．三大公交企业大额物品采购未执行公开招标，燃油采购价差大。抽查三大公交企业（巴士集团、东部公交公司、西部公汽公司）200万元以上的燃油、轮胎及大额维修材料等采购事项，发现大量物品采购未执行公开招标。其中，三大公交企业对于公交运营使用的燃油采购均未公开招标，采购方式也各不相同，采购单价互相之间差异大。2014年度三大公交企业采购公交车辆使用的燃油（主要是柴油）共3.30亿升。对同一家燃油供应商（该企业占三大公交企业采购总量的55%）抽查时发现，三大公交企业向同一家燃油企业的平均采购单价分别是7.00元/升、7.09元/升、7.18元/升。如三家公司均按照7.00元/升采购，可节约数千万元的财政补贴，提高财政资金的使用效果。

　　审计还发现，东部公交公司、西部公汽公司燃油采购采用"预付—月结"方式，其中东部公交公司2014年燃油预付金额5.08亿元，月均预付4,233万元；西部公汽预付金额累计4.93亿元，月均预付4,109万元。对于大额燃油采购，采用资金预付的方式增加了资金成本，没有发挥集中采购应有的商业优势。

　　2．部分结余或中止项目的资助资金未及时上缴财政。一是部分宣传文化专项资金结余未及时上缴财政。截至2015年9月，宣传部应上缴未上缴的专项资金结余为1,474.11万元，市文学艺术界联合会为250.85万元。审计指出上述问题后，上述单位已将资金结余上缴财政专户。二是部分产业扶持类专项资金项目终止后资助资金未及时退款。如，厦门大学深圳研究院2012年"滨海湿地生态系统教育部重点实验室深圳研发中心项目"终止，300万财政资金已用5.88万元，剩余294.12万元未退回市财政委。

　　3．部分资金使用率低，形成资金沉淀。一是深圳市可再生能源应用示范城市专项资金使用率低。该专项资金共2.0亿元，其中中央财政补助0.8亿元，市财政配套补助资金1.2亿。截至2015年8月，应用示范工作基本完成，该专项资金实际使用3,197万元，资金使用率为16%，资金结余较大。二是产业扶持类财政专项资金预算执行率不高，形成资金沉淀。市发展改革委、市科技创新委、市经贸信息委2013至2014年度产业扶持类财政专项资金预算金额192.49亿元，实际下达资助金额共计150.10亿元，平均预算执行完成率78%。三是坪山新区可用于民办教育的教育费附加未得到充分使用。2011至2013年，坪山新区共收到上级回拨的教育费附加共计24,850.50万元，按各区教育费附加收入的18%用于扶持民办教育的规定计算，可用于扶持民办教育的资金为4,473.09万元，审计发现该区财政安排的该项资金占可安排资金的27.49%。

　　4．龙华新区道路清扫保洁服务定价偏低不利于提升企业内部管理动力。审计发现，龙华新区和原特区内四个区道路清扫保洁合同服务内容基本一致，而龙华新区的道路清扫保洁平均单价为每平方米5.5元，罗湖区、南山区道路分别为每平方米14元、11.12元，福田区、盐田区市政道路分别为每平方米11.28元、14元。根据龙华新区目前的清扫保洁单价和企业成本测算利润，各清洁服务企业普遍处于微利或亏损状态，现有的利润空间难以激发企业工作积极性及提升内部管理的动力，清洁服务企业在人力及机械成本投入方面不能履约，不利于提升道路清扫保洁服务水平。

　　（三）审计处理。

　　对于三大公交企业大额物品采购未执行公开招标的问题，审计建议有关主管部门加强监管，并重点研究三大公交企业燃油采购事项，改变当前三大公交企业各自采购、量大价差大及支付方式不合理的现状，节约财政补贴资金，进一步提高资金使用效率。

　　对于部分结余或中止项目的资助资金未及时上缴财政问题，审计建议加大专项资金的预算执行力度，主管部门重点关注项目实施进度，对因客观因素导致项目无法按预期进度实施的项目及时提供解决措施，督促项目单位落实建设投资，避免专项资金滞留；定期抽取部分项目进行现场考察，核实项目投资的落实情况和真实性;对申请终止的项目和完工验收结算项目剩余的资金，及时收回财政。

　　对于部分资金使用率低、形成资金沉淀的问题，审计建议主管部门应明确和落实监管职责，加强协调，加大全过程监管力度，加大产业扶持类财政专项资金的预算执行力度，将沉淀资金及时收回统筹安排，合理调整使用，提高公共资金使用效益。

　　对于龙华新区清扫保洁服务合同定价偏低的问题，审计建议进一步研究分析并合理核定新区清扫保洁及垃圾清运服务的指导单价，对优质服务企业加大奖励力度，激发服务企业的积极性。通过完善制度，统一规范全区清扫保洁及垃圾清运的考评标准、评分细节及工作流程，提高日常监督考核的规范化程度，增强考评的针对性和实效性。同时，充分利用数字化城管等信息手段，加强合同监管力度，完善第三方监督考评体系，确保清扫保洁及垃圾清运的服务质量。

　　三、项目建设进展情况绩效评价

　　（一）总体评价。

　　建设环保资金方面，我市通过加大建设环保资金投入，一方面推广绿色建筑取得了良好进展，截至2014年底全市累计有208个项目获得绿色建筑评价标识，建筑面积超过2100万平方米，获得绿色建筑评价标识项目数量及规模继续稳居全国各大城市榜首。另一方面，我市可再生能源、建筑废弃物循环利用工作得到有力推进。截至2015年8月，全市已完成太阳能建设项目250个，太阳能建筑应用面积达到739万平方米，太阳能集热总面积22万平方米；全市建成投入使用的建筑废弃物综合利用项目5个，预计2015年底建筑废弃物综合处理能力可达到620万吨。

　　养老项目投资方面，截至2014年12月底，我市由政府投资的养老基建项目共13个（含市区共建），合计投资总额14.48亿元，其中已建成投入运营的公办养老机构5个（罗湖区福利中心一期和二期、福田区福利中心、南山区福利中心一期、盐田区福利中心、宝安区福利中心），在建项目3个（深圳市养老护理院、深圳市社会福利中心、南山区福利中心二期）。审计结果表明，建设单位能够执行基本建设程序，依法签订设计、监理、施工及其他服务性合同,基建财务会计核算基本规范。

　　文体设施投资方面，本次审计了"十二五"期间市本级政府投资文体设施建设项目14个，合计完成投资13.16亿元，其中已基本建成2个（深圳市艺术学校新址、深圳书城宝安城），完成阶段性建设内容1个（自助图书馆二期项目），处于建设期1个（当代艺术与规划展览馆）。审计结果表明，相关建设单位按照各自法定职责和市政府要求，开展了文体设施项目的规划制定、前期准备及施工（采购）组织实施等工作，项目基本按照相关法律法规执行基本建设程序、招投标、合同以及设计变更现场签证管理，建设资金管理基本规范。

　　（二）主要问题。

　　1．养老设施建设总量不足，设施建设滞后于养老需求。审计调查发现，截至2014年底，我市每千名户籍老年人拥有养老机构床位数为33张（不含属于社区养老范畴的日间照料中心床位，以下同），每千名常住老年人拥有养老机构床位数为20张，与《深圳市社会福利事业发展"十二五"规划》提出的每千名老年人拥有养老机构床位数40张的标准仍有差距。根据《深圳市社会福利事业发展"十二五"规划》提出的"9064"养老比例规划（居家养老占90%、社区养老占6%、机构养老占4%），按照深圳市户籍人口19.34万老年人计算，养老床位数（含属于社区养老范畴的日间照料中心床位，以下同）缺口266张，养老机构床位缺口1343张；按照31.88万常住老年人计算，养老床位数缺口5281张，养老机构床位缺口为6358张。见下表。

深圳市养老床位数据统计

 

统计项目	户籍人口 （60岁以上）	常住人口 （60岁以上）	备注
人口数（人）	193437	318800
千名老人养老床位数（张）	38	23
千名老人养老机构床位数（张）	33	20
深圳养老床位缺口数（张）	266	5281	与深圳“十二五”规划相比
深圳养老机构床位缺口数（张）	1343	6358
说明：1.深圳市养老床位是指包括社区养老范畴的日间照料中心床位，深圳市养老机构床位是指不包括社区养老范畴的日间照料中心床位。 2.老年人口以深圳市民政局提供的数据为准。

　　2．文体设施项目建设进度总体推进缓慢。审计发现，本次审计的"十二五"期间市本级政府投资的14个文体设施建设项目，建成项目占比14%，有5个项目尚未完成立项、选址，总体推进缓慢，项目建设周期普遍较长。如市文学艺术中心项目，2006年10月批复项目建议书，2008年8月批复可行性研究报告，2014年8月批复总概算，至2015年9月仍未开工建设；市青少年足球训练基地项目列入2011年发布的《深圳市社会事业发展"十二五"规划》，至今仍处于选址、可行性研究阶段。项目进展缓慢的主要原因：一是项目建设论证不充分，如市非物质文化遗产展示中心、群众艺术馆新址等。二是建设用地置换未完成，导致项目无法实施，如深圳棋院。三是项目审批权限为国家、省有关主管部门，如创意设计博物馆。四是受地铁等基础设施规划建设和民意影响，推进缓慢，如市文学艺术中心。

　　3．建筑废弃物受纳场容量面临压力。我市每年产生弃土约3000万立方米、建筑废弃物约600万立方米。其中，弃土受纳填埋约65%，运往市外处置约20%，工程回填及交换利用约15%；建筑废弃物受纳填埋约60%，综合利用约40%。根据市城管局提供的资料，2013、2014年度全市建筑废弃物受纳场受纳弃土和建筑废弃物分别1928万立方米、2231万立方米。近几年来，我市已建成龙华部九窝等9座建筑废弃物受纳场，总库容约9300万立方米，目前已使用7000万立方米，剩余库容约2300万立方米，仅余一年受纳量。2015年至2018年我市拟新建受纳场27座，总库容9320万立方米。由于弃土回填及交换利用比例、建筑废弃物综合利用比例均较低，按照目前的受纳量测算，新建受纳场仅可以使用4年。

　　（三）审计处理。

　　对于养老项目建设总量不足、设施建设滞后于养老需求的问题，审计建议主管部门要根据《深圳市养老基础设施提升工程实施方案（2014—2020）》，综合考虑户籍老人和非户籍常住老人的养老问题，加大养老项目的建设力度，满足社会养老需求。

　　对于文体设施项目建设进度总体推进缓慢的问题，审计建议建设单位梳理项目建设程序，结合现有文体设施的使用现状，统筹兼顾，提高选址、立项等环节审批效率，切实加快项目建设进度。

　　对于建筑废弃物受纳场容量的问题，审计建议加强建筑废弃物回收利用，实行减量化处理。一方面要建立全市房屋拆除工程信息共享机制，通过信息共享平台，服务房屋拆除工程业主、施工单位与建筑废弃物回收利用企业，促进废弃物的收集、处理和利用工作。另一方面要合理规划布局，加快建设土石方和建筑废弃物受纳场，满足未来深圳轨道交通四期等重大城市基础设施建设废弃土石方的受纳需求。

　　四、项目管理运营情况绩效评价

　　（一）总体评价。

　　建设环保资金方面，资金资助项目总体运营良好，我市已建成全国首个建筑能耗监测平台，实现522栋国家机关办公建筑和大型公共建筑的实时在线能耗监测；全市新建建筑（含绿色建筑）100%达到节能标准，综合节能总量累计超过417.35万吨标准煤，减排二氧化碳1008.47万吨，建筑综合节能减排对全社会的节能贡献率超过30%。

　　宣传文化资金方面，资金管理部门注重对资助项目绩效评估结果的运用，尝试建立专项资金资助项目的退出机制，大多数资助项目实施效果达到了预期目标，提升了深圳的文化知名度，丰富了深圳的文化生活，为推动我市宣传文化事业向纵深发展发挥了积极作用。

　　养老项目投资方面，"十二五"期间我市加快推进社区养老服务机构建设，市养老护理院、市社会福利中心（新址）一期建设顺利推进，罗湖区社会福利中心二期、南山区社会福利中心二期陆续建成，其中前者已交付试运行。根据建设单位提供的数据，2011年至2014年，罗湖区、南山区的社会福利中心共计为950名老人提供了养老服务。对其中入住的84名老人问卷调查结果显示，受访对象对养老机构服务的总体情况的满意度达到95%，对环境的满意度为94%，对伙食的满意度为75%，对医疗的满意度为81%，对养老体系和设施建设的满意度为98%。

　　文体设施投资方面，部分项目对特定区域内文化产业的发展有示范和带动作用。如宝安书城项目以大型购书平台为载体，集购书购物、休闲娱乐、餐饮服务、培训体验、交流展示、文化创意为一体，较好解决了深圳西部区域文化配套设施不足的问题。

　　（二）主要问题。

　　1．部分已建成太阳能项目未投入使用。截至2015年8月，我市已建成的250个太阳能项目中，新建建筑的应用项目147个，总建筑应用面积548万平方米；既有建筑的改造项目103个，总建筑应用面积191万平方米。审计调查发现，有56个项目建成后暂未投入使用，约占项目总数的22.4%，涉及投资额9,079万元，主要为居住类高层建筑，其中有11个属于政府投资保障性住房项目，涉及投资额3,114万元。未投入使用的主要原因是太阳能应用机制研究不充分、入住率低导致使用太阳能热水成本高、缺少完善的热水收费价格机制等。

　　2．宣传文化事业资金部分资助项目实施效果未达到预期目标。审计发现，该资金资助的部分经常性开展的演出、展览及沙龙类文化活动知晓度和参与度偏低。除"深圳读书月"、"市民文化大讲堂"、"美丽星期天"、"戏剧星期六"等活动的知晓度和参与度相对较高外，其余活动的知晓度和参与度均偏低，如"深圳吾城吾乡年展"、"人文之声"、"四方沙龙"、"深圳学术沙龙系列活动"等活动，而该类活动均为持续多年接受资助的项目。2013年、2014年的问卷调查结果显示，上述活动每年的平均知晓率分别仅为19.12%、20.79%，参与率仅为9.57%、10.32%。

　　3．养老服务设施利用水平有待改进，公办养老机构未充分发挥托底作用。一是养老服务设施利用水平有待改进，各区域入住水平不均衡。根据市民政局统计显示，截至2014年底，我市公办养老机构总体入住率为41.4%。另一方面，截至2014年12月底，罗湖区和南山区轮候等待入住的老人总人数达到3813人。主要原因：第一，新建成项目未正式投入运营，如罗湖区社会福利中心二期处于试运营状态。第二，各区养老机构入住水平不均衡。原特区内老龄化率相对较高，老人入住需求强烈，养老设施入住率相对较高。近年来新开业运营的民办养老机构大部分处于龙岗、大鹏、龙华等原特区外区域，交通相对不便，入住率较低。此外，民办养老院不同程度地面临着场地和资金的发展瓶颈，基础设施不足造成入住民办养老院不高。第三，社区养老服务机构功能定位不同，入住需求不强。社区老人日间照料中心主要是服务半失能老人，为有需要的老人提供日间照料服务，所设置的床位主要是用于日间休息，入住人数相对较少。二是公办养老机构未充分发挥托底作用。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出"各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为'三无'和低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务"。审计调查发现，罗湖区和南山区两家福利中心33%入住的是能够自理的老年人，67%入住的是失能、半失能等需要特殊护理老年人，仍有部分失能、半失能老年人在轮候排队。截至2014年底，罗湖区和南山区福利中心轮候入住的半自理及完全不能自理的老年人有303人，公办养老机构未充分发挥托底作用。

　　4．自助图书馆设备服务量呈逐年下降趋势，单机服务量存在较大差距。目前自助图书馆一期、二期已建成运营220台，从2012—2014年的服务数据来看，自助图书设备规模在扩大，但是其服务量呈逐年下降趋势，参见下图。审计结果显示，2013和2014年度外借服务量均低于1000册的单机设备占7%，设备效益尚未充分发挥。

　　审计还发现，各自助图书馆设备之间的外借服务量也存在较大差距。2014年单机设备平均外借服务量4051册次，单册次的平均运营服务成本达22元；单机最高服务量26852册次，最低356册次，两者相差75倍。

　　（三）审计处理。

　　对于部分已建成太阳能项目未投入使用的问题，鉴于目前缺乏完善的太阳能热水定价机制，易产生使用过程中的纠纷，进而影响太阳能热水系统在我市的推广普及，审计建议市住建局抓紧研究解决太阳能热水定价机制问题，推进太阳能项目尽快投入使用，发挥节能环保效益，避免损失浪费。

　　对于宣传文化事业资金部分资助项目实施效果未达到预期目标的问题，审计建议加强资助项目责任书的约束性，采取有效的跟踪督促措施，既要促进项目按时完成，也要加大宣传力度，从严择优筛选相关资助项目，科学设计活动内容和开展方式，优化专项资金的使用效果。

　　对于养老服务设施利用水平有待改进的问题，审计建议市、区民政部门进一步加强养老需求调查和研究，科学规划、合理发展，提高社会资源利用效益，按需调整和完善建设规划，提高建设项目的科学性和社区设施的利用率，使政府提供的公共服务和资源更符合公众的需求；市、区民政部门要采取有效措施，督促公办养老机构优先满足失能、失智等困难老人的养老需求，发挥托底功能，加强政府公办养老机构的社会保障功能。

　　对于自助图书馆项目服务总量和单机服务量呈现逐年下降趋势的问题，审计建议市文体旅游局和市图书馆及时掌握自助服务设备的使用情况，适时调整服务机的位置、规模，使之充分发挥效能，满足市民需求。对于即将达到使用年限的服务设备，后续更新与否要加强科学论证，做到合理布局。

　　五、政策法规执行情况绩效评价

　　（一）总体评价。

　　节能环保政策方面，我市认真贯彻落实《国务院关于印发节能减排"十二五"规划的通知》、《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》等政策，出台了《深圳市循环经济及节能减排专项资金管理办法》、《深圳市建筑节能发展资金管理办法》等配套措施，大力推广绿色建筑，城市建设已实现从全面推行建筑节能到全面推行绿色建筑的历史性跨越，对高能耗公共建筑进行节能改造和优化运行，改造面积达832万平方米，预计全部项目改造完工后每年可节约能耗8000万千瓦时，实现年减排量二氧化碳7.6万吨。

　　养老政策实施方面，我市贯彻落实《深圳市社会福利事业"十二五"规划》有关政策要求，通过不断加大财政资金投入，强化养老服务管理，进一步提升养老服务质量，基本形成了以居家养老为基础（90%）、社区养老为依托（6%）、机构养老为支撑（4%）的"9064"养老服务格局。

　　（二）主要问题。

　　1．房屋拆除工程行政监管职责不清晰。房屋拆除工程在拆除施工过程中会形成扬尘、弃渣、噪音等环境污染，也易发生安全事故。审计调查发现，我市房屋拆除工程存在部门监管职责不清晰的问题，房屋拆除工程缺乏有效监管。根据《深圳市住房和建设局行政许可实施办法》，房屋拆除工程不属于建设工程施工许可范畴。根据《城市房屋拆迁管理条例》、《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》，原市国土房产局及各辖区管理局负责发放房屋拆迁许可证，对房屋拆迁计划和拆迁补偿安置方案等内容进行审批，但是也缺少对房屋拆除工程的监管。

　　审计调查还发现，由于房屋拆除工程部门监管职责不清，我市已出台的建筑废弃物处理相关规定未能得到有效落实。按照我市已出台的《深圳建筑废弃物减排与利用条例》、《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》等的规定，新建工程项目的建设和既有建筑物、构筑物、市政道路的拆除，建设单位应当编制建筑废弃物减排及处理方案，在工程项目开工前报主管部门备案；实行建筑废弃物联单管理制度，联单由市主管部门统一制作，一式多联；建设部门应当会同交通、公安交警、城管、环境保护等部门建立建筑废弃物处置管理综合信息平台及相关管理制度。但是上述规定并没有得到有效实施，建筑废弃物处理缺乏监管。

　　2．建设项目环境监理监督力度不够。一是建设单位未按要求聘请环境监理，工程环境监理制度未得到有效落实。审计抽查发现，市人居环境委2013年至2014年环评审批的建设项目40个，其中编制环评报告书的项目19个，项目建设单位均未按规定聘请环境监理单位。市建筑工务署在建项目53个，其中编制环境影响报告书的建设项目47个，实际聘请环境监理的项目仅5个，占应聘请环境监理项目的10.6%。环境监理单位监督力度不足，也制约了环境监理业务的发展。二是环境监理预算投入不足，难以发挥监督作用。深圳地铁三期工程11号线工程线路总投资约336亿元，环境监理合同包干价为45.5万元；9号线工程总投资约208亿元，环境监理合同包干价为44.8万元；7号线工程总投资约269亿元，环境监理合同包干价为45.5万元。市建筑工务署负责建设的莲塘口岸项目概算批复总额为15.45亿元，签订环境保护方面的合同4项，金额合计143.89万元,该项目未实施环境监理，也未对施工过程中空气、噪音、生态等环境影响进行监测。对比莲塘口岸项目紧邻的治理深圳河第四期工程，该项目由深港双方政府联合开展，总投资6.13亿元，涉及环境保护的合同6项，其中环境监理等费用为1,430.47万元，远超莲塘口岸项目环保相关费用和深圳地铁三期工程的环境监理费用。

　　3．养老服务相关配套法规有待完善落实。审计调查发现，与养老服务相关的信息公开、医疗服务设施等配套法规有待完善和落实。主要体现在：一是缺乏统一的信息公开和信息共享制度，各区申请人数存在重复报名的现象，导致养老轮候老年人人数高居不下。调查发现，截至2014年12月底，罗湖区轮候申请入住人数为2345名，经确认的需入住人数为214名；南山区轮候申请入住人数为1468名，经确认的需入住人数为460名。主要原因是：老年人担心养老院床位紧张，自退休就申请入住；在多个养老院同时申请入住。二是缺少对养老机构医务室、康复室等医疗康复设施运营的扶持办法。由于养老机构独自配套医务室、康复室等成本较高，目前缺乏相应的扶持政策，养老机构设置医务室、康复室的积极性不高，存在养老机构医疗设施配置不健全或实际运行较为困难等问题。

　　（三）审计处理。

　　对于房屋拆除工程行政监管职责不清晰的问题，审计建议理顺房屋拆除工程监管机制，加强建筑废弃物回收利用。各有关部门应明确和落实房屋拆除工程的监管职责，加强协调，加大全过程监管力度，降低房屋拆除工程的环境危害，推动建筑废弃物的循环利用。

　　对于建设项目环境监理监督力度不够的问题，审计建议有关部门应重视环境监理工作，环境监理单位要切实履行环境监理职责。市人居环境委要评估我市的环境监理工作，完善建设项目环境监理工作的分类要求，对重要环境影响项目应按规定督促建设单位聘请环境监理单位,对一般环境影响项目要研究环境监理与工程监理结合的可行性以提高效率；要加强对环境监理单位环境监理工作质量的监督检查，确保环境监理单位严格按技术规范开展相关工作。

　　对于养老项目投资方面存在的问题，审计建议市、区民政部门加强养老服务信息化建设，建立涵盖养老申请、补贴、评估、审批到服务管理、服务状态等养老相关内容的信息化统一平台，实行网上信息公开；市、区民政部门要会同市卫生计生委加强医养结合调研，积极探索推进医养结合的模式，加大对养老机构医务室、康复室日常运营的扶持力度，进一步提升养老服务的质量和水平。

　　六、加强民生资金绩效管理的意见

　　（一）加强民生政策措施跟踪监督。惠民生政策是中央系列重大政策措施之一，贯彻落实惠民生政策措施是全面建成小康社会的关键所在。要全面梳理惠民生各项政策措施并抓好贯彻落实，把惠民生政策措施与稳增长等其他政策措施的贯彻落实有机结合起来。要围绕惠民生政策措施的目标，重点关注专项资金管理、建设项目进展、民生项目运营，当前特别要加快民生项目建设进度，财政存量资金要向民生领域倾斜，充分发挥惠民生政策效应，推动中央各项政策措施"落地生根"，推动经济在新常态下保持中高速增长，努力实现有质量、有效益、可持续发展。

　　（二）加强部门单位统筹协调沟通。落实市第六次党代会"马上就办、真抓实干、办就办好、滴水穿石"的精神，加强全市各部门单位之间的统筹协调沟通，堵塞专项资金管理漏洞。一方面建立健全相关体制机制，从法规制度层面归并整合补助范围重合的有关专项资金，避免多头负责、多头管理。另一方面加快信息化建设，落实政务信息互联互通，建立专项资金政府补助项目的统一申报平台，统一入口，统一标准，统一管理，从源头上防止多头申报、重复申报现象的发生，堵塞漏洞，切实维护专项资金管理的刚性约束。

　　（三）加强资金项目绩效检查监督。各专项资金的主管部门要加强资金资助扶持项目的后续监督管理，对项目建设进度及资金使用情况进行定期跟踪检查，促进提升资助项目的运营效益。要充分利用大数据分析和管理技术，研究建立市级专项资金统一管理的项目库系统，逐步将项目预算、资金拨付、绩效评估等纳入项目库管理系统，及时甄别出未按预期建设内容、进度等实施的项目，实现专项资金阳光化管理，促进专项资金管理使用更好地惠及民生福祉。

　　附件:《深圳市2015年度绩效审计工作报告》反映问题及审计处理情况一览表