全面发挥审计作用 推动城市质量提升——《深圳市2017年度绩效审计工作报告》解读

　　2017年是深圳市“城市质量提升年”，市审计局紧紧围绕市委、市政府的中心工作组织安排年度绩效审计工作，全面发挥审计监督作用。经报请市政府和上级审计机关批准，市审计局2017年组织开展了以“城市质量提升”为专题的政府绩效审计，以促进城市管理治理质量提升、保障民生发展为目标，加大对教育发展、资源环境、社区养老服务、人才扶持、交通建设等资金和项目的审计力度，全力推动打造“深圳质量”、“深圳标准”，汇总形成了《深圳市2017年度绩效审计工作报告》。与往年相比，《深圳市2017年度绩效审计工作报告》具有如下特点：

　　一、突出中心工作，进一步扩大审计覆盖面

　　2017年下半年，市审计局结合国家、省审计机关统一部署和市领导交办工作事项，共组织实施了11个独立类型的绩效审计项目，其中，教育发展方面4个，资源环境方面4个，社区养老服务方面1个，人才扶持方面1个，交通建设方面1个，全面开展项目经济性、效率性、效果性评价，逐一分析原因，提出审计意见建议，全面体现市审计局“围绕中心、服务大局”的审计理念和工作目标。在开展专题绩效审计工作过程中，市审计局牢牢抓住人民最关心最直接最现实的问题，进一步聚焦教育和环境两大重点领域，为深化教育供给侧结构性改革、加强资源环境治理提出合理建议和整改要求，着力实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。

　　一是教育发展审计实现全覆盖。建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。市审计局本年度按照学前教育、中小学教育、高等教育三个阶段，重点审计了2014至2016年各单位贯彻执行教育政策、管理专项资金绩效、开展新型办学模式等情况。学前教育方面。深圳市于2012年设立学前教育专项经费，以普惠性幼儿园为主体的学前教育公共服务体系基本建成，“入园难”、“入园贵”问题有所缓解。但审计发现，深圳市2010—2020年法定图则中规划了幼儿园1560所，目前已建成503所，通过对卫星图像判读，近50所幼儿园规划用地已被占作它用。审计要求，市教育局要按照《深圳市第五轮市区政府投资实权划分实施方案》（深府〔2017〕14号）相关要求，坚持流入地政府管理为主、普惠性幼儿园为主的原则，会同各区政府、新区管委会落实《适度发展新型公办园促进深圳学前教育普惠优质多样化发展实施方案》提出的，未来3至5年幼儿园建设任务。中小学教育方面。深圳市依法设立了民办教育发展专项资金，从学生、教师、学校三方面对民办中小学予以财政资助，高中教育普及率居国内城市前列。但审计发现，深圳市第二特殊教育学校已列入《深圳市社会事业发展“十二五”规划》，但因选址和用地问题至今无法落实。审计要求，各级政府和有关部门切实重视特殊教育学校建设，严格落实责任，对标国际先进加快建设特殊教育学校。高等教育方面。香港中文大学（深圳）（以下简称“港中大（深圳）”）借鉴香港中文大学多年的成熟发展经验及理念，聘请了世界各地的著名教师，实行了先进的书院制管理，与一些世界级名校建立了良好的交流互动关系，创办初期取得了较好成绩。但审计发现，港中大（深圳）内部控制不够完善，校长基金管理委员会未对经费使用、资助项目开展情况进行绩效自评。审计要求，加强内部管控，严格按要求管理校长基金项目，完善项目绩效评价体系。

　　二是资源环境审计延伸至基层。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。市审计局深入贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，结合领导干部自然资源资产离任审计试点，首次将自然资源管理绩效审计延伸至街道一级，同时对治水提质2016至2017年度建设计划执行情况开展跟踪审计，从年度投资目标完成情况、黑臭水体治理工程建设情况、林地资源资产管理情况等维度，深入分析原因，提出审计建议。截至2016年底，深圳市15条主要河流中有10条水质改善，45段黑臭水体中有14段不黑不臭。2016年、2017年全部治水提质项目已完工131个，超额完成2016年污水管网建设任务。光明新区管委会、福田区梅林街道办事处、盐田区盐田街道办事处建立健全自然资源资产管理和生态环境保护制度，加大了对土地、水、大气等自然资源资产的管理力度。年度投资目标完成方面。审计发现，受征地拆迁难、管线迁改难等因素的影响，部分单位未能完成治水提质年度投资目标。对此，审计建议，市、区两级相关部门切实简化迁改方案审批流程，搭建平台协调各权属单位开辟迁改绿色通道。黑臭水体治理方面。由于用地手续未能及时办理、汛期难以在河道内正常施工、工程设计考虑不充分等情况，26段黑臭水体工程工期滞后。对此，审计建议，进一步充分发挥河长制作用，依靠各成员单位贯彻落实协作联动机制、统筹协调机制、河长工作会议制度、定期巡查制度、日常督查督办机制等措施，强化考核问责，聚焦重点项目，强力推进黑臭水体治理项目进度及相关工作。林地资源管理方面。2016年，光明新区有58.61公顷林地未经林业主管部门事前审批而占用。审计要求，光明新区管委会严格执行林地、绿地等自然资源占用审批手续，对减少的生态公益林及时进行占补平衡，严肃查处打击破坏林地资源的行为。

　　二、着眼长远发展，进一步提升城市质量

　　提升城市质量功在当代、利在千秋。推进城市质量提升工作，既要尽力而为，又要量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干。市审计局围绕全市中心工作，既着眼于全市人民群众最关心最直接最现实的问题，又着眼于城市长远发展质量，重点关注民生之本的养老、创新之源的人才、发展之基的交通等三大要素，促进资源均衡分布，拓展城市发展空间，推动区域协调发展。

　　一是以审计推动社区养老服务健康发展。老有所养是促进全体人民在共建共享发展中有更多获得感的重要保障，也是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。市审计局本年度重点调查了2011至2016年深圳市各街道、社区老年人日间照料中心（以下简称照料中心）的建设和运营情况，以扩大养老服务供给为导向，以满足老年人日益增长和多层多样的服务需求为出发点和落脚点，对推进养老服务业综合改革，加快健全养老服务体系等方面提出审计建议。审计结果显示，截至2016年底，全市59个街道办事处（未包括2016年分拆后设立的街道办事处）共挂牌90家照料中心，提供床位1878张，完成了“每个街道至少建成1家老年人日间照料中心”的目标任务。但审计发现，全市至今未出台统一的照料中心运营管理规范文件，有65%的照料中心无任何经营收入，运营主要靠政府补贴，持续经营堪忧。截至2016年底，全市照料中心共签约老人335人，使用率仅为17.84%。对此，审计要求，市民政局及时总结近年来的社区养老服务实践经验，紧密结合具体实际，查漏补缺，建立健全照料中心建设和运营规范、服务质量标准和评价体系等配套政策，加强养老机构服务质量监管，引导、规范社区养老服务。同时，建议加快推进养老服务业“放管服”改革，对分散的资源进行功能性整合、网格化串联，建立有效的社区养老互助服务体系，推进资源共享，实现效益最大化。

　　二是以审计推动人才管理服务综合提升。人才是实施创新驱动发展、赢得国际竞争主动的战略资源。市审计局本年度对2014至2016年深圳市人才类专项资金使用绩效情况进行了专项审计，从人才引进政策、人才管理模式、人才保障措施和配套服务等方面进行分析和评价，提出合理化建议，推动创新驱动发展战略更好地实施。2014至2016年，全市引进（认定）的杰出人才、领军人才、海外高层次人才、技能人才、大学生等各类人才达到了48.06万人。总体来看，高层次人才在深圳扎根发展的数量不断提升，有效推进各领域技术和产业创新，提升了深圳的核心竞争力。但是审计也发现，资助项目评审未严格执行相关规定，如海外高层次人才评审未严格执行专业评审小组人数由9人以上单数组成的规定，“孔雀团队”评审专家库不能满足项目评审需要。对此，审计责成，市人力资源保障局严格执行人才评审和奖励发放的规定，对2016年高层次人才评审专家人数不符合规定的补贴进行重新认定。审计要求，市科技创新委加强对科技业务管理系统的管理，完善“孔雀团队”专家选取程序，按行业细分领域划分专家类别，开展专家资格认定，动态调整专家人员，积极吸纳国内外同行顶尖专家，组建专业、优质的评审专家库。

　　三是以审计推动东部交通体系加快构建。实施东进战略，是深圳市贯彻国家“一带一路”和泛珠三角区域合作战略的主动作为，有利于改变不均衡城市格局和发挥经济中心城市辐射带动作用。市审计局本年度重点关注40个东部重大交通基础设施建设项目，涉及总投资725.56亿元，对项目实施的经济性、项目管理的效率性和项目执行的效果性进行绩效评价，扎实推进东进战略和原特区内外一体化政策落实。实施东进战略以来，深圳市累计完成144.72亿元的基础设施建设投资，战略布局开局良好，为打通东部战略新通道、实现东进战略目标打下了坚实的基础。审计调查发现，3个项目建设因设计方案重大变更、停工待建等原因存在损失浪费现象，采用EPC（设计采购施工总承包）、BOT（建设-经营-转让）、PPP（利益共享、风险共担、全程合作）等新型建设模式建设的6个项目出现了主管部门监管缺失。对此，审计建议，重视土地整备工作对工程建设的不利方面影响，避免项目在不具备基本开工条件的情况下，先开工后又停建，造成损失浪费。同时，要求市交通运输委等单位对采取EPC、BOT、PPP等新型模式建设的项目，加强全过程监管工作，扩大第三方独立监督的范围及内容，做好风险控制，形成监管合力，避免形成监管真空地带。

　　三、加大监督力度，进一步发挥审计作用　　

　　审计工作既要查处问题，也要提出解决问题的举措。通过开展绩效审计，市审计局一方面牢牢掌握资金和项目规模、结构、政策目标等总体情况，另一方面紧紧围绕资金分配依据、标准、程序等环节，反映专项资金和项目在安排、申请、审核、拨付、管理、使用等方面存在的突出问题，从机制制度层面分析问题成因，对城市质量提升专题绩效审计涉及的五大民生领域39个问题，从顶层设计层面至具体实施层面，分别提出了兼具建设性和操作性的审计意见建议，切实提升审计层次和水平。

　　一是教育发展投入绩效方面。针对学前教育财政投入、建成高中学位使用与目标要求有差距的问题，审计建议，从顶层设计层面，结合我市适龄人口快速增加、异地高考政策变化等因素，进一步完善教育发展规划，出台优化学前教育资源配置、公办民办并举等相关政策，科学规划公办高中建设，推动已建高中学位及时投入使用，进一步明确和强化市区两级政府主体责任；从具体实施层面，平衡产业用地、经营性用地和学校建设用地安排，优化学校选址，切实解决学校改扩建中存在的土地历史遗留问题，减少落地困难，解决推进不利等问题。

　　二是资源环境管理绩效方面。针对2016年下半年至2017年底治水提质工程约2700万方弃土无出路的问题，审计建议，从顶层设计层面，系统解决施工弃土问题，在确保工程功能前提下，通过优化竖向设计、微地形塑造等手段，就地平衡土方；从具体实施层面，加快深圳市12座余泥渣土受纳场工程规划建设，重点对接协调东莞、中山两市的土方消纳工作。

　　三是社区养老服务绩效方面。针对照料中心护理照料等主要服务功能尚未发挥的问题，审计建议，从顶层设计层面，根据地理位置、区域资源、经济基础、居民人口结构、老人生活方式等差异，均衡考虑眼前利益和长远预期，稳妥推进社区养老服务设施运营；从具体实施层面，依托居委会、老年人协会、社区党群服务中心等社区组织和资源，利用信息化数据和手段，建立健全社区养老服务需求评估体系和机制，盘活已有养老基础设施。

　　四是人才扶持发展绩效方面。针对个别“孔雀团队”项目实际销售收入、净利润、税收等经济指标完成情况与预期和合同差距较大的问题，审计建议，从顶层设计层面，严格按照评审办法及《深圳市海外高层次人才创新创业专项资金团队资助合同书》相关规定，加强对“孔雀团队”职责履行、项目进展、资金使用等情况的监督管理；从具体实施层面，按年度对“孔雀团队”及其项目进行检查，对不符合规定的项目或团队，依法依规做出处理，确保“孔雀团队”资助取得相应社会经济效益。

　　五是东部交通建设绩效方面。针对部分东部交通建设项目前期、管线改迁方案审批、土地整备等工作进展缓慢的问题，审计建议，从顶层设计层面，对项目建设中存在的征地拆迁、管线改迁等对进度影响较大的共性问题提前预判，建立联动协调机制，尽可能在前期阶段同时开展方案审批、各类历史遗留问题处理等工作；从具体实施层面，对重大基础设施建设项目的推进工作采取专项督办，加强工期控制，最大限度发挥政府投资项目的社会效益和经济效益。

　　总体上来看，本年度的绩效审计报告作为党的十九大胜利召开之后的第一份绩效审计工作报告，是审计机关深入学习贯彻党的十九大精神的工作成果，是紧扣新时代中国特色社会主义基本方略的重要体现，也是对深圳市“十三五”期间提升城市质量的具体落实。审计对政策落实、资金安排、项目实施进行了全面评价，也对发现问题进行了深度分析，有针对性地提出了审计意见建议，达到了本年度绩效审计工作的目标和成效，有利于推动城市管理治理高标准、高质量落到实处，为深圳经济特区建设不断增创新优势、迈上新台阶发挥积极作用。