高质量开展专题绩效审计 助力“双区驱动”重大战略实施——《深圳市2019年度绩效审计工作报告》解读

　　2019年是粤港澳大湾区建设的全面推进实施之年，也是深圳建设中国特色社会主义先行示范区的开局之年。深圳市审计局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区“双区驱动”重大战略为总牵引，围绕市委、市政府“城市质量提升年”“水污染治理决战年”工作部署，坚定不移走高质量内涵式审计发展之路，为“双区”建设提速增效发挥积极作用。经报请市委审计委员会批准，市审计局协同市委审计办组织开展了以“促进经济社会高质量发展”为专题的绩效审计工作，重点围绕科技创新、民生基础、教育发展、资源环境质量等方面进行审计和开展绩效评价，汇总形成《深圳市2019年度绩效审计工作报告》。与往年相比，本年度绩效审计工作报告重点反映了如下内容：

　　一、推动营造一流科技创新环境，助力打造高质量发展高地

　　2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，要求深圳发挥作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，加快建成现代化国际化城市，努力成为具有世界影响力的创新创意之都。市审计局聚焦创新驱动发展战略实施，组织开展了3个绩效审计项目，关注科技企业孵化育成、战略性新兴产业扶持、综合性国家科学中心建设等政策落实情况，研究解决影响人才、资金、物资等要素合理配置和有效流动的体制机制障碍，揭示制约科技成果转化的瓶颈，对资金使用的经济性、效率性、效果性进行绩效评价，促进深圳在科技创新、产业发展等领域发挥辐射带动作用。

　　一是推动科技企业孵化育成体系政策落实。本年度审计了2015至2018年科技企业孵化育成体系建设政策落实和相关资金管理使用绩效情况，重点关注政策落实、资金管理和项目审批验收等情况。通过规划引导、政策扶持和资金资助等，一批高成长、潜力大的科技企业在孵化器内成长壮大。但审计发现，由于项目实施单位未按年度及时报告项目进展和资金使用情况，主管部门对超期未申请验收的项目监管存在不足，对项目具体实施进度掌握不到位。同时，主管部门也未制定深圳市科技企业孵化器和众创空间管理办法等规范性文件。对此，审计建议，要完善规章制度建设，督促项目实施单位按年度及时报告项目进展和资金使用情况，推进按期完成项目，进一步提升专项资金使用效益。

　　二是推动战略性新兴企业扶持政策落实。本年度审计了2016至2018年生物医药等战略性新兴产业资金管理使用情况，重点关注财政资金投入监管和项目建设管理等情况。通过实施战略性新兴产业资金对生物医药的扶持计划，生物医药、生物医学产业高端化转型步伐不断加快。但审计发现，2016至2018年，主管部门在战略性新兴产业资金分配布局中尚有缺项，存在未布局生物医药产业中的数字生命领域、未分配投入生物医药产业等问题。同时，主管部门资金扶持方式较单一，以直接资助、事前资助为主，存在不能达到建设目标及资金安全等方面的风险。对此，审计建议，要充分发挥市场配置资源的决定性作用和财政资金的杠杆作用，运用多元化扶持方式，不断加大资金投入。

　　三是推动综合性国家科学中心建设政策落实。本年度审计了深港科技创新合作区、光明科学城和西丽湖国际科教城（以下简称“一区两城”）创建情况，重点关注规划编制、机制运行和项目建设等情况。通过稳步推进“一区两城”创建工作，在土地整备、项目建设、科技资源引入、创新政策及配套措施制定等方面取得了一定进展。但审计发现，受机构改革、事权划分等因素影响，深港科技创新合作区相关政策未能及时出台，影响科研项目落地。同时，主管部门制定的部分工作任务内容简单空泛、时间节点不够明确，不利于工作任务落实。对此，审计建议，要加大统筹协调力度，积极主动履职，合理制定任务分工，形成全市一盘棋、层层抓落实的局面，确保各项任务顺利推进。

　　二、推动加快民生基础项目建设，助力构建民生发展新格局

　　2019年8月，中共中央、国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，要求深圳率先形成共建共治共享共同富裕的民生发展格局。在开展专题绩效审计工作过程中，市审计局进一步聚焦重大民生基础项目建设情况，着重审计了项目的造价管理和建设管理两方面，加强对投资控制、工程造价、工程质量等重点环节的审计监督，促进深圳在粤港澳大湾区基础设施互联互通、综合服务能力显著提升等方面发挥核心引擎作用。

　　一是全过程跟踪造价管理情况。本年度按照设计、招投标、设计变更、工程结（决）算等四个阶段，全过程跟踪了3家建设单位2016至2018年建设项目工程造价管理情况。审计发现，3家建设单位基本能够按照相关制度进行建设项目的工程造价管理，但是在职责履行、程序执行、投资控制等方面存在一些问题。职责履行方面，送审的3个项目工程造价核减率分别为7.48%、4.77%、8.11%，建设单位未能严格履行工程造价结算审核的主体管理职责。程序执行方面，17个建设项目的可行性报告未实施技术经济方案比选相关研究，部分绿化提升项目未提供可行性评估报告，工程造价管理不够规范。投资控制方面，14个项目的设计合同未明确实施限额设计的条款，5个项目未通过市场询价合理确定招投标限价，难以真实反映项目造价水平，未能充分发挥招标的竞争机制作用。审计建议，要参照建设工程造价管理规定相关条款，提升工程造价管理和投资控制水平，提高工程结（决）算审核质量，实现建设项目全周期成本最优。

　　二是多角度关注建设管理情况。本年度从制度完善、项目建设、资金管理等方向出发，多角度关注了3家建设单位和3家市属国有企业建设项目的建设管理情况。审计发现，各单位各企业在项目建设、对口合作、住房供给、农产品供应等方面取得一定成绩，但是规范化管理水平有待进一步提升。项目建设进度方面，由于前期工作不到位、项目管理不善等原因，光明公益性农批市场项目全部工作没有于2018年12月底完成，深圳国际农产品物流园菜篮子工程项目没有于2017年9月竣工。盐田第八期人才住房、高新公寓棚户区改造、坪山区人才安居中芯国际等项目进度滞后。项目资金管理方面，由于资金预算编制不准确、不科学，建设项目推进不力等原因，3家建设单位的项目资金未按计划支出，沉淀资金7.37亿元。由于部分项目与其他项目实施内容重合，造成损失浪费，涉及金额共计105.49万元。审计建议，要加强项目建设进度的绩效考核，确保项目如期保质保量完成。同时，要强化预算约束，加快建设项目实施，充分发挥资金效益，避免建设项目重合造成损失浪费。

　　三、推动提高教育事业发展水平，助力打造高质量教育高地

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，粤港澳大湾区要积极拓展在教育等领域的合作，共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈。市审计局继续以服务教育高质量发展为目标，加大对高等教育、职业教育相关项目的审计力度，对本年度其他被审计单位涉及教育发展的重大事项开展绩效评价，促进深圳进一步打造粤港澳大湾区教育高地。

　　一是以绩效审计推动高等教育高水平发展。对接加快创建一流大学和一流学科任务，本年度审计了中山大学·深圳校区、哈尔滨工业大学（深圳）校区财政补贴资金使用情况，重点关注办学目标完成、经费管理和内控制度建设等情况。目前，中山大学·深圳校区和哈尔滨工业大学（深圳）校区总体上能够按照项目计划和资金用途支出，招生规模不断扩大，学科建设迈上新台阶，科学研究取得新成果。审计发现，高等教育项目目标未达预期。截至2019年8月底，中山大学·深圳校区仍未完成第一阶段的基础设施建设。哈尔滨工业大学（深圳）校区2020年要达到招生目标存在一定挑战。审计建议，要加强协调、创造条件，努力扩大哈尔滨工业大学（深圳）校区本科生招生规模，推动中山大学·深圳校区尽早建成。

　　二是以绩效审计推动职业教育高水平发展。对接打造现代职业教育体系任务，本年度审计了职业教育校外公共实训基地运营情况和残疾人职业技能就业培训项目情况，重点关注政策措施落实、经费使用和项目效益等情况。目前，实训基地按照职业认知、职业体验、专业学习、专业见习、岗位训练和顶岗实习等6个层次安排实习实训，建立了产教融合的人才培养模式。残疾人权益保障等一系列文件相继出台，为保障和维护残疾人权益奠定了基础。审计发现，职业教育项目未充分发挥效益。2016至2018年，共有11家实训基地从建立之日起从未安排过学生实习实训，造成设备闲置和资源浪费，涉及财政资金1,740万元。截至2019年6月底，接受智力及精神残疾人阶梯式综合职业康复服务项目培训人数162人，仅有2名智力残疾人实现公开就业，受益人数覆盖率低。审计建议，要严格按程序评定实训基地，加强对已建立基地的检查评估，制定合理的实习计划，充分调度安排基地资源。同时，要完善智力及精神残疾人阶梯式综合职业康复服务项目相关管理制度，强化绩效目标管理和责任意识，全面提高项目实施效益。

　　四、推动深化资源环境保护行动，助力构建绿色发展新格局

　　《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出，深圳要完善生态文明制度，构建城市绿色发展新格局，率先打造人与自然和谐共生的美丽中国典范。市审计局本年度绩效审计继续以推动打好污染防治攻坚战为目标，对水污染治理建设计划执行情况和沙湾河流域水环境综合整治工程建设情况开展跟踪审计，并对6座水质净化厂运营情况开展绩效审计调查，揭露破坏生态、污染环境、影响群众身体健康的重大环境问题，促进深圳进一步提升生态文明建设水平。

　　一是加强对水污染治理项目的审计监督。在全市水污染治理指挥部的指挥下，各责任单位基本能够按照年度计划推进水污染治理项目建设。通过绩效审计，发现水污染治理项目还存在建设管理不到位、资金监管不规范等问题，比如部分项目计划实施进度滞后。由于无法办理规划许可和林地占用手续等原因，2019年有54个项目实施进度滞后于年度目标。由于部分实施内容未获审批通过和影响出行安全等原因，沙湾河流域水环境综合整治工程实施进度滞后于合同工期。对此，审计建议，要认真分析项目进度滞后原因，加快推进项目建设，确保按期完成治水提质任务。

　　二是加强对水质净化厂项目的审计监督。通过出台运营质量管理办法、规范对运营企业的监管和考核、引入第三方机构开展巡检等，6座水质净化厂出水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准，不断促进流域水环境改善。通过绩效审计，水质净化厂项目还存在运营效益不佳的问题。比如部分水质净化厂服务范围内污染排放存在隐患。2019年1至7月，2座水质净化厂进水有17次超出正常的市政污水进水水质范畴，服务范围内污染排放存在隐患。对此，审计建议，加强对水质净化厂服务范围内的工业废水污染、面源污染的监管和排查，逐步消除水质隐患。

　　总体来看，本年度绩效审计工作报告作为市委审计委员会组建以来的第一份绩效审计工作报告，是审计机关贯彻落实中央、省委、市委审计委员会会议精神的最新成果，是对促进经济社会高质量发展的具体落实。本年度绩效审计工作立足“治已病、防未病”的新定位，关注影响、制约和阻碍政策落实、工作部署、项目推进的各类问题，提出了破除体制机制障碍的审计意见建议，发挥审计在促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉等方面的重要作用，达到了本年度绩效审计工作的目标和成效，为深圳朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行、努力创建社会主义现代化强国的城市范例提供了坚实的审计保障。