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审计报告公开

深圳市城市管理和综合执法局等单位建设项目工程造价管理情况专项审计调查审计结果公告

信息来源:市审计局 信息提供日期:2020-04-14 视力保护色:

  根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定,自2019年8月2日至9月30日,深圳市审计局派出审计组,对深圳市城市管理和综合执法局(以下简称:市城管局)、深圳市公安局(以下简称:市公安局)、深圳市机场(集团)有限公司(以下简称:机场集团)等单位2016-2018年建设项目工程造价管理情况进行了专项审计调查,对重要事项进行了必要的延伸和追溯。

  一、被调查事项的基本情况

  (一)承担工程造价管理职能的部门情况

  市城管局成立了政府投资项目审核管理领导小组及办公室,会同项目管理单位对审核中介机构的审核质量进行审查,对审核成果文件的偏差进行纠正,同时加强对参与市城管局政府投资项目审核中介机构的监督、管理与评价。市公安局警务保障部为基建工作的主管部门,办理政府采购和招标工作,以及基本建设的有关工作等。机场集团审计法律部为工程预(结)算、工程变更的归口管理部门,开展基建项目全过程的工程预(结)算和造价管理工作,统筹重大项目的工程预(结)算、造价管理和复核监督工作。

  (二)工程造价管理相关制度建设情况

  市城管局制定并印发了《深圳市城市管理局预算项目评审管理暂行办法》、《深圳市城市管理局政府投资项目结(决)算审核管理暂行办法》等制度。市公安局制定并印发了《深圳市公安局基建管理规定(修订稿)》等制度。机场集团制定并印发了《深圳市机场(集团)有限公司建设工程变更管理规定(试行)》、《深圳市机场(集团)有限公司工程预、结算管理规定(试行)》等制度。

  (三)建设项目工程造价管理情况

  2016-2018年,被调查单位负责的建设项目共632个,投资总额1,949,054.36万元。实施的建设项目工程造价编制(审核)包括预算561个,预算金额1,249,740.79万元;结算527个,结算金额1,150,213.83万元。

  二、审计评价意见

  审计调查结果表明,被调查单位有相应的职能部门负责建设项目工程造价管理,参与建设工程造价确定与控制,以及与之相关的合同管理、工期管理、造价咨询等活动,履行建设单位对建设项目全过程工程造价管理的主体责任,建立了关于招投标、采购、预算、设计变更签证、结算、决算、造价咨询等方面的管理制度,基本能够按照相关制度进行建设项目工程造价管理。审计调查也发现,被调查单位建设项目工程造价管理还存在以下问题:部分被调查单位工程造价管理制度不健全,工程造价资料管理和数据管理系统建设不完备;设计阶段工程造价管理重视程度不够;招投标阶段工程造价管理不到位;设计变更签证阶段工程造价管理不当;工程结(决)算阶段工程造价管理主体责任履职欠缺;项目资金计划执行率不到位,工程结算审核滞后,资金效益未充分发挥;部分项目资金管理使用不规范。

  三、审计发现的主要问题

  (一)部分被调查单位工程造价管理制度不健全,工程造价资料管理和数据管理系统建设不完备

  审计调查发现,市公安局制定的工程造价管理制度中,对各岗位相关职责未予以明确界定;对设计变更签证未明确审核程序和审核重点内容;工程造价咨询管理制度仅规定有履约评价制度,未对编制质量监督与责任追究等有详细约定。

  审计调查发现,被调查单位工程造价资料管理和数据管理系统建设存在不完备的情况。本次送审数据通过手工收集和汇总,还存在错漏碰缺的情况,如部分工程资料缺失,部分送审数据不齐备等,不利于对本单位建设项目工程造价进行高效、精细化的管理。

  (二)设计阶段工程造价管理重视程度不够

  审计调查抽查了被调查单位投资立项的19个建设项目,其中17个项目的可行性研究报告均未实施技术经济方案比选的相关研究, 14个项目设计合同均无限额设计条款。

  审计调查抽查了市城管局2016-2018年绿化提升工程、锦绣深圳花卉布置等部门预算建设项目,未提供“可行性评估报告”,缺少在决策和设计阶段对项目进行评价、论证方案的技术经济性。

  (三)招投标阶段工程造价管理不到位

  机场集团代建的深圳机场飞行区扩建陆域形成及软基处理工程(不含海堤工程)项目跑道滑行道扩建工程第1标段(政府投资部分)、第2标段(政府投资部分),由于划分的上述工程招标范围与已完工工程出现重合,导致招标清单中的排水箱涵工程量比实际施工工程量虚高近50%,投标报价相应高出约933.57万元。根据招标文件及合同条款,包干的措施费用、规费相应分别多计约25万元和55万元,造成损失浪费共计80万元。

  审计调查发现,市公安局5个信息化工程项目,未通过市场询价合理确定招标投标限价,而是直接采用发改部门批复的项目估算或概算对应金额,难以真实反映项目工程造价水平,未能有效、充分地发挥市场竞争机制作用,实现竞价、择优的目的。反映在招标结果上,中标下浮率偏低。

  (四)设计变更签证阶段工程造价管理不当

  深圳机场飞行区扩建陆域形成及软基处理工程(不含海堤工程)项目跑道滑行道扩建工程第1标段(政府投资部分)、第2标段(政府投资部分)、一跑道西区南端滑软基处理工程,代建单位机场集团将部分应由企业投资的变更费用列入政府投资,挤占政府资金,涉及金额合计约407.67万元。

  市城管局下属单位负责的滨河路、滨海大道桥梁景观照明建设工程,因停工造成相关已施工完成的电线管、电线、电缆、配电箱等未能发挥作用,造成损失浪费,涉及金额25.49万元。

  (五)工程结(决)算阶段工程造价管理主体责任履职欠缺

  市城管局下属单位负责的深圳市卫生处理厂(新建)工程项目,因前期工作不到位,在不具备开工条件的情况下提前开工,造成投资增加159.74万元。

  机场集团负责的深圳机场飞行区扩建工程(飞行区工程)场内管网工程、深圳机场新航站区轨道交通枢纽土建预留工程车站土建预留主体结构工程结算,经审计,核减率分别为7.48%、4.77%;市城管局下属单位负责的龙华部九窝余泥渣土受纳场项目建安工程结算,经审计,核减率为8.11%。

  机场集团代建的深圳机场飞行区扩建陆域形成及软基处理工程(不含海堤工程)项目一跑道滑行道扩建工程第4标段(政府投资部分)和一跑道西区南端软基处理和道面工程(软基处理工程部分),竣工图施工范围存在重复,涉及重复计取金额约58.06万元。

  在被调查单位已经办理了结算审核的项目中,共计120项工程存在结算审核价超合同价的情况,占已结算项目520项的23.08%。上述项目合同价合计653,476.40万元,结算审核价合计712,198.51万元,超出合同价58,722.11万元,超幅为8.99%。

  (六)项目资金计划执行率不到位,工程结算审核滞后,资金效益未充分发挥

  2016-2018年,由于资金预算编制不准确、不科学,受建设项目推进不力的影响,被调查单位项目资金计划执行率不到位,合计年度投资计划(预算)资金余额7.37亿元未充分发挥效益,占计划总投资40.94亿元的17.99%。

  被调查单位工程结算审核滞后,已完工的建设项目共52项(合同价共计96,588.59万元)尚未办理结算,影响资金发挥效益。

  (七)部分项目资金管理使用不规范

  市城管局下属单位使用部门预算资金建设的部分项目存在提前支付工程款的情况,涉及金额323.73万元。

  四、审计建议

  (一)建议建设单位对设计阶段工程造价进行重点控制。严格可行性研究,对设计方案进行技术、经济效益评价,获得最合理、最经济的设计成果,实现建设项目全生命周期成本最优,以利项目投资决策。建议推行限额设计,在保证项目使用功能的前提下,降低工程造价;可通过设计监理加强对设计质量进行管理,避免因设计错误、遗漏或使用功能设计不合理产生的设计变更,进而节约建设投资,降低建设成本。

  建议规范部门预算建设项目的可行性研究深度和专家评审程序,确保此类项目通过技术比较、经济分析和效果评价,充分发挥政府财政资金效益。

  (二)建议加大招投标阶段工程造价管理,根据项目实际情况,合理选择招标定标方式,完善招标文件条款,合理确定招标控制价。

  (三)建议加大设计变更签证阶段工程造价管理,完善制度,按程序进行审批,保证变更的合理性、必要性、经济性、效果性,同时变更内容应真实、完整,符合相关文件及合同约定,不得擅自改变建设规模、标准、功能。

  (四)建议落实结(决)算阶段工程造价管理主体责任,可通过购买社会服务完成工程造价审核,同时加大咨询单位服务质量考核力度,按规定对相关失职行为进行追究,规范工程造价咨询服务市场。

  五、被调查单位的整改情况

  审计结束后,被调查单位采取措施,积极整改。

  市城管局完善实施《深圳市城市管理局预算项目评审管理暂行办法》,对已实施的经常性部门预算绿化提升工程项目开展综合评价。明确建设项目设计合同须有实施限额设计的条款。进一步加强工程项目管理,对涉及金额25.49万元的签证变更在工程结算审计中进行核减。加强重大建设项目的组织领导与沟通协调,确保前期工作及时完成,保证项目实施合理有序。认真履行审核主体责任,对出现核减率过高的单位进行通报和约谈,实施核减率与委托审核费用挂钩机制。严格按照协议约定支付费用,定期开展财务收支内部审计,统筹用好财政资金。

  市公安局完善制度建设,重新修订了《深圳市公安局市级政府投资基建项目管理规定(试行)》。引入设计监理单位,实行可行性研究阶段方案设计经济、及时指标对比优化。已向相关主管部门沟通对接,组织修订完善我市电子政务项目建设管理办法,为信息化工程造价工作提供指导性意见。引入第三方造价咨询单位提供造价管理服务,强化设计变更管理、规范项目预、结算审核程序。优化预算编制,强化预算执行考核,加强项目建设推进力度。

  机场集团通过内部审计敦促工程过程资料的完整性,筹划运用信息系统管理工程档案。实行设计招标、设计方案竞选,全面推行限额设计,建立监督考核机制,有效控制工程造价。制定招标文件审查流程,对招标采购环节制度加强建设。对造成的损失浪费共计80万元已在代建管理费中予以扣减,挤占的政府资金407.67万元已在工程结算审计中予以核减。加大结算审核力度,重大项目实行驻场服务与结算复审制,择优聘请咨询服务单位,加大造价咨询服务质量考核力度。优化工程造价管理相关制度,提高造价审核的质量和效率。强化预算约束,科学编制资金预算,加快建设项目进展,提高资金计划执行率。及时清理结算项目,解决历史遗留问题。

深圳市审计局

2020年4月14日

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