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市本级政府投资EPC项目建设情况专项审计调查结果公告

信息来源:市审计局 信息提供日期:2020-10-12 视力保护色:

  根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定,自2020年3月9日至4月30日,深圳市审计局派出审计组,对深圳市交通运输局(以下简称:市交通局)、深圳市水务局(以下简称:市水务局)、深圳市建筑工务署(以下简称:市工务署)、深圳市住房保障署(以下简称:市住房保障署)等建设单位2017-2019年期间定标发包的市本级政府投资EPC项目建设情况进行了专项审计调查,对重要事项进行了必要的延伸和追溯。

  一、被调查事项的基本情况

  (一)我市EPC项目管理制度建设情况

  2015年8月18日,市政府印发《关于建设工程招标投标改革的若干规定》,提倡大标段或者总承包招标,招标人可采用设计-采购-施工(EPC)等模式确定总承包人或者项目主办方。

  2016年5月18日,市住建局印发《EPC工程总承包招标工作指导规则(试行)》。2014年12月16日,市水务局印发《关于加强水务工程设计采购施工总承包项目管理的若干规定(试行)》;2017年6月15日,市水务局印发《深圳市水务局政府投资EPC项目建设管理制度(试行)》。2020年3月31日,市交通局印发《市交通运输局交通建设项目工程总承包(EPC)管理导则(试行)》。

  2018年6月19日,市工务署发布《政府投资项目EPC工程总承包模式应用及投资风险防控工作指引》。2019年7月30日,市交通局直属事业单位深圳市交通公用设施建设中心印发《深圳市交通公用设施建设中心EPC项目建设管理办法(试行)》。

  (二)市本级政府投资EPC项目基本情况

  2017-2019年,29个建设单位采用公开招标方式,共发包市本级政府投资EPC项目65个,涉及交通、水务、房建、园林、装修等工程类型,合计中标金额526.61亿元。其中,市交通局、市水务局、市工务署、市住房保障署负责建设的EPC项目共28个,合计中标金额351.21亿元。截至2020年2月29日,上述28个EPC项目已完工12个、在建8个、未开工8个,已支付金额34.15亿元。

  二、审计调查评价意见

  审计调查结果表明,作为改革开放的前沿,我市在深化建设项目组织实施方式方面积极探索,先行先试,在交通、水务、房建等市本级政府投资项目中试点采用EPC模式发包。建设单位能通过公开招标方式产生总承包单位,市住建局、市交通局、市水务局、市工务署、深圳市交通公用设施建设中心等印发了EPC项目管理制度。通过EPC发包方式提高建设单位的招标效率,减少建设各方协调成本。市交通局、市水务局、市工务署、市住房保障署由相关机构负责内部审计工作,市交通局、市水务局印发了内部审计工作规定。

  审计调查也发现,市本级政府投资EPC项目还存在部分项目招投标和合同管理不规范、部分项目建设程序未严格履行、部分项目建设进度滞后、部分项目投资控制存在风险、项目财务管理不规范、项目资金计划执行率不到位,以及内部审计工作还不规范等问题。

  三、审计调查发现的主要问题

  (一)部分项目招投标和合同管理不规范

  1.个别项目评标环节不规范。

  采用大数据审计方式,审计调查发现,中山大学附属第七医院(深圳)一期项目保健康复中心室内装饰装修设计施工一体化工程(EPC)(二次)《评标报告》中无《定性评标汇总表》;深圳市街头小型公共洗手间项目EPC总承包评标过程增设陈述答辩会,不符合快速发包的规定。

  2.未按规定签订总承包合同。

  审计调查发现,深圳市长圳公共住房及其附属工程总承包(EPC)项目设计采购施工总承包合同签约主体不符合投标文件约定,所订立的合同存在履约风险。

  (二)部分项目未严格履行建设程序

  审计调查发现,截至现场审计结束日,新城立交工程设计施工总承包(EPC)项目尚未办理建设工程规划许可证。

  (三)部分项目建设进度滞后

  1.未在规定时间内签订合同。

  审计调查发现,多个项目未在规定时间内签订合同,其中,市交通局9个、市水务局1个、市工务署8个、市住房保障署1个,占上述单位负责建设项目28个的67.86%。

  2.部分项目建设进度滞后。

  因部分建设用地延迟移交,中山大学·深圳建设工程项目设计施工总承包(Ⅰ标)实际进度滞后合同工期约60天;因使用单位对设计方案的修改和确认延误,深圳信息职业技术学院迁址新建工程(尾工工程)设计采购施工总承包实际进度滞后合同工期约50天;由于受环保、用海政策调整等影响,深圳机场三跑道扩建工程场地陆域形成及软基处理工程设计采购施工总承包(EPC)工期滞后;由于项目无法申请围填海指标,截至现场审计结束日,海滨大道机场段填海工程设计采购施工总承包(EPC)尚未开工;因部分施工区域涉及用海手续办理和红树林迁改,深中通道东人工岛建设涉及深圳机场片区防洪排涝近期工程(第一部分)EPC项目部分工程仍无法施工。

  (四)部分项目投资控制存在风险

  1.部分项目面临投资控制和合同履行风险。

  深圳机场三跑道扩建工程场地陆域形成及软基处理工程设计采购施工总承包(EPC)项目和海滨大道机场段填海工程设计采购施工总承包(EPC)项目,所需工程材料价格大幅上涨,而合同价款均约定不调整。工程面临投资增加和合同履行中止风险。

  2.个别项目合同价超批复概算。

  深圳市公安局警察训练学校两校区改造工程项目总概算为2,607万元,已签订的合同价合计为2,744.43万元,超批复总概算137.43万元。

  3.部分项目结算价超合同价较大。

  深圳大学西丽校区建设工程(二期)项目涉长西引水渠改造工程EPC总承包,经咨询单位审核工程结算价为971.19万元,超合同价136.45万元,超幅为16.34%;深圳市政府工程管理服务中心业务用房改造工程室内装修设计施工一体化工程,经咨询单位审核工程结算价为2,116.41万元,超合同价130.66万元,超幅为6.58%;深圳市党群服务中心项目设计采购施工总承包(EPC)(二次),经市财政投资评审中心审核工程结算价为4,638.33万元,超合同价953.33万元,超幅为25.87%。

  (五)项目财务管理不规范

  1.存在未按照合同支付工程款情况。

  审计调查发现,抽查的市交通局、市水务局、市工务署、市住房保障署共有21个项目的71个合同存在应付未付工程款的情况,合计金额6,645.19万元。

  2.未单独建立基建账目。

  审计调查发现,深圳市联网立体停车库建设项目、福田下沙立体钢结构公交车库试点项目、南山科技园立体钢结构公交车库试点项目、南山中心区立体钢结构公交车库试点项目前期费用545.68万元,以及深圳市长圳公共住房及其附属工程全过程咨询代理费9.8万元,均作为部门预算进行财务处理,未单独建账,未按项目单独核算。

  (六)项目资金计划执行率不到位

  审计调查发现,2017-2019年度,抽查的市交通局、市水务局、市工务署、市住房保障署共有22个项目存在资金计划执行率不到位情况,年度投资计划(预算)资金余额21,528.32万元未充分发挥效益。

  (七)内部审计工作还不规范

  1.部分单位负责财务工作的机构履行内部审计职责 。

  审计调查发现,市交通局由财务审计处,市住房保障署由市住建局财务审计处履行内部审计职能,不符合《广东省内部审计工作规定》(粤府令第259号)第六条第四款“单位负责财务工作的机构不得同时履行内部审计职责”的规定。

  2.部分单位内部审计制度建设滞后,内部审计工作不到位。

  审计调查发现,市工务署2019年年度内部审计项目计划4项,目前仍处于审计报告征求意见阶段,未能提交2019年度内部审计整改报告。截至现场审计结束日,已制定《深圳市建筑工务署内部审计管理办法》,目前亦处于征求意见阶段。

  四、审计调查建议

  (一)建议我市相关行业主管部门和建设单位以改革创新为统领,发挥深圳创建中国特色社会主义先行示范区的优势,认真研究住建部、国家发改委联合印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》,总结本行业、本单位试点EPC项目的经验和教训,相应完善和调整EPC项目管理制度,规范EPC项目的招标投标、建设实施、投资控制、进度控制和质量控制等工作,促进投资效益提升。

  (二)建议建设单位审慎选择招标时点,积极探索招标方式,充分发挥EPC模式的优势,避免项目投资风险和建设管理难度。

  (三)建议建设单位根据项目实际选择合同价模式,公平合理设置合同风险条款,合理分担市场风险,避免因工期延误、建材价格波动等因素影响建设进度,导致投资控制风险,甚至产生合同违约的情况。

  五、被调查单位的整改情况

  审计结束后,被调查单位采取措施,积极整改。

  市交通局将在宝安区法定图则调整后,按程序申报新城立交工程设计施工总承包(EPC)项目建设工程规划许可证。组织研究海滨大道机场段建设方案,根据合同约定依法依规处理合同履行终止问题。已完成政府投资项目单独建帐工作。积极协调相关部门下达项目资金支付指标,公交立体停车库三个试点项目已完成技术模式及实施方案研究课题资金支付。

  市水务局在后续项目合同管理中,将工程建设项目管理系统纳入智慧水务板块,及时提醒督促相关单位按时完成合同签订工作,对于合同签订延误造成的不良影响,依据相关文件规定,申请追究相关单位责任。2020年5月9日,市海洋渔业局正式批复深中通道东人工岛建设涉及深圳机场片区防洪排涝近期工程(第一部分)EPC项目用海申请,导致项目进展滞后的问题得到解决。协调相关部门落实款项出处,督促相关单位办理付款申请。出台《深圳市水务局部门预算执行考核管理办法(试行)》,对预算执行和调整情况进行动态考核,规范资金高效使用。建立政府投资项目进度督办机制,提高固定资产投资率。

  市工务署于2020年8月印发《深圳市建筑工务署工程管理中心招标流程指引(第二版)》,规范相关程序性工作。组织员工培训及制度宣贯,强化合同管理。组织召开研究进度滞后项目专题会,加大政府工程建设的协调推进力度。对项目的工期管理课题开展研究,实现进度计划管理系统化、规范化、信息化。按照市委市政府要求,依法依规加快推进深圳机场三跑道扩建工程场地陆域形成及软基处理工程设计采购施工总承包(EPC)项目相关工作,切实减少投资控制和合同履行风险。进一步加强项目管理,确保深圳市公安局警察训练学校两校区改造工程在概算批复范围内完成建设。项目招标前组织相关单位沟通完善需求,实施过程中对重大功能需求变化进行评审,最大程度避免合同结算价超过合同价。继续加强款项支付管理,持续跟踪支付情况。科学申报资金计划,解决项目推进及结算过程中的问题,进一步提高财政资金使用效益。已完成2019年计划开展的4个内部审计项目。2020年8月7日,正式印发执行《深圳市建筑工务署内部审计工作管理暂行办法》。

  市住房保障署已与联合体中标各方共同签订了长圳公共住房及其附属工程总承包(EPC)合同补充协议。完成了长圳公共住房及其附属工程总承包(EPC)项目4笔款项支付。进一步加强资金预算的编报和执行管理,落实好年度预算执行督办,切实提高资金预算执行率,确保充分发挥好财政资金效益。

  市环境卫生处开展自查自纠,组织学习规范性文件,完善内控机制,规范招投标工作。

深圳市审计局

2020年10月12日

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